跟中國「一中原則」很不同：美國「一中政策」不認為臺灣是中國一部分

對平衡臺海局勢具重要意義的美國《臺灣關係法》，今年四月邁入40週年，但此時中國武力挑釁更甚以往、戰機甚至故意跨越臺海中線，使臺灣的自由、民主蒙上陰影。正當中國對臺威脅不斷升高之際，美國國會議員夏波（Steve Chabot）近日提出一項「挑戰一中原則」決議案1，其中強調「美國承認臺灣政府合法代表2360萬人之民主政體的客觀事實」，臺灣留美青年也募資在美國《華盛頓時報》刊登全版廣告表達支持。雖然美國有所謂「一中政策」，但內涵和中國「一中原則」卻大不相同，而美國「不認為臺灣是中國一部分」，正是最大差異。

美國沒有「一中原則」

我們應該要先釐清一件事，美國的「一中政策」（One China Policy）不等於中國的「一中原則」（One China Priciple）。

雖然這兩個名稱看起來有點相似、都提到「一中」，但兩者不僅是內容不同，在一些關鍵議題的看法上也不同，千萬不要因為名稱相近就當作同一件事。不過即使是美國政府官員，也曾多次發生在公開重要場合把中國「一中原則」和美國「一中政策」搞混講錯的失言狀況，進而造成公關危機。

從中國的「一中原則」說起，就是以下所謂的「三段論」：一、世界上只有一個中國；二、中華人民共和國政府是代表全中國的唯一合法政府；三、台灣是中國領土不可分割的一部分。這三點論述，雖然都能在美國的一中政策中找到相關說法，但就像剛剛說的，有些論調和中國所主張的並不相同。

美國的一中政策和中國的一中原則不同之處主要在兩個部分：首先，一中政策的內涵非常廣泛，其中包含了美國對於和平解決兩岸問題的關切；再來，一中政策中對於臺灣法理地位（譬如：是否「屬於中國一部分」）的解釋和認知，和中國的一中原則不同。

美國「一中政策」是什麼？

美國的「一中政策」是用來處理和臺灣以及中國（中華人民共和國）之間關係的政策。大約從1980年代起，美國政府官員便開始用「一中政策」這個詞彙，來概括美方對於美中臺三方關係之政策。之所以說「概括」，是因為美國的一中政策刻意保持策略性模糊，讓行政部門得以視美國當下的國家利益，在解釋、操作以及執行上保有彈性。

一中政策的重要性，尤其體現在美國和中國之間的交往。1970年代開始，美國決定對中華人民共和國採取「交往策略」，認為在未來的數十年間，良好的美中關係將替西太平洋帶來和平與繁榮。美國的一中政策，正是當今美中雙邊關係的重要基礎，如果沒有這個架構，美國和中國在外交、軍事、經濟關係上都不用談，甚至會遭受巨大的潰決。

美國一中政策處理的核心議題有三個：臺灣地位、中共對臺灣施加武力及各種形式的脅迫，以及兩岸關係之穩定與對話。這些因素對於美國在區域安全及民主價值的利益上，都有重大影響。

一中政策內涵的演變

從構成美國一中政策的「內容物」來看，一中政策不像中國一中原則有「三段論」這種鐵板一塊的教條式準則，它包含的內容、運用來構成或解釋一中政策的元素，相當廣泛。這其中可能會援引美國在每一階段曾制訂的、與臺灣和中國有關的法令，或者是歷任政府領導人的政策及發言，譬如：1979年美國國會通過的《臺灣關係法》、美國跟中國人民共和國在1972、1978和1982發佈的三項《中美聯合公報》、1982年美國總統雷根對臺灣表達的「六項保證」。運用上的彈性，使得美國的一中政策像是會演化的「有機體」，端看當下使用的需求調整。

而刻意地保留模糊空間，針對當前的美國國家利益做彈性調整，正是一中政策的「終極奧義」。除了一些基本原則不太可能更動之外，美國政府在執行面上其實有不小的揮灑空間，也會視情況特別強調（或不強調）某些內涵。像是面對中國時，就會強調一中政策裡面的《中美聯合三公報》；面對臺灣時，就會強調《臺灣關係法》和「六項保證」。這種一中政策內涵的調整與彈性，若我們把時間的跨度拉大，則能夠看得更明顯。

1949年，蔣氏政權在國共內戰中節節敗退，終至撤退來臺。當時美國的一中政策，主要就是在處理這個變化的局面，亦即兩個敵對的「中國政府」：在北京的中華人民共和國（People’s Republic of China, PRC），和在台北的中華民國（Republic of China, ROC）。美國對中華民國政府的外交關係維持了好一段時間，直到冷戰中期為了圍堵蘇聯，才因為策略結盟的關係，轉而承認中華人民共和國為正統中國。

在每個不同的階段與時期，美國的一中政策其實都在改變和調整，只是很現實的，往往這些調整是基於當前美國的國家利益，很多決策的產生沒和臺灣當局討論，或是忽略了臺灣的民意。而這些美國過去的作為，則常常被許多人士拿來當作美國「賣臺」的依據。

像是中日戰爭爆發後，美國和蔣氏政權結盟，當時羅斯福（F. D. Roosevelt）總統做出決定，不只是滿洲國，就連臺灣也要在戰後回歸到中國，試圖要恢復晚清時期的帝國版圖；到了杜魯門（Harry S. Truman）時期，面對中國國民黨1949年的全面潰敗，甚至一度要放棄臺灣，讓共產黨拿下也無所謂，但緊接著爆發的韓戰，讓美國打消這個念頭。

時間到了70年代，美國轉向積極與中共建立關係，總統尼克森（Richard Nixon）和中共展開對話，發表了《上海公報》，雖然美方並未正式承認中國對臺灣主權的立場，但「臺灣是中國一部分」的文字仍然出現在公報中；1979年，卡特（Jimmy Carter）決定和中華人民共和國建交，與中華民國斷交並且終止共同防禦條約；到了雷根（Ronald Reagan）時期，雖然技巧性地先對臺灣釋出口頭的「六項保證」，但卻還是和中共發表《八一七公報》，內容大大限制了美國對臺軍售，一時造成臺灣當局對抵禦北京當局侵犯的擔憂。

上述這段時期裡發生的各項案例，美國在做出關乎臺灣，以及美國和中國關係的決定時，很少、甚至是幾乎沒有考量過臺灣島上人民的意見。但造成這個結果的現實因素是，當時臺灣人民仍處在一個專制政府的統治下，美國很難真正得知臺灣島上的民意。而臺灣後來在80年代的民主化，對美國後續的一中政策，造成重大的影響。

美國與中華民國斷交後，美國國會通過《臺灣關係法》，確保美國和臺灣在沒有正式邦交關係之下雙方的交流，其中提到了「臺灣的未來必須以和平手段解決，否則美國將會嚴正關切」，就是要確保中共不會對臺使用武力強迫統一。而臺灣轉型變成民主國家的一個重要意義是，若今天中國真的要達成他統一臺灣的目的，那麼它不僅要說服臺灣的統治當局，現在還得說服全體臺灣人民才行。

1996年臺灣舉行第一次總統直選，正式成為了真正的民主政體。為了體現這一事實，美國總統柯林頓也在2000年的演講中說道：「美國絕對要搞清楚，臺灣和北京的議題要以和平且尊重臺灣人民意願的方式解決」。雖然這段說法，在後來小布希時代，變成了「要尊重海峽兩岸人民意願」，然而，小布希這番講話看來只是為了要安撫中國政府，但其實沒有太大的實質改變，因為中國人民一切由黨中央說了算，無法自由表達自己的看法。

美國看臺灣地位：不認為「臺灣是中國的一部分」

儘管美國一中政策經過多次轉向，內容涵蓋越來越廣、並創造出許多在中國和臺灣間周旋時可以運用的彈性空間，但對美方來說，卻從未承認或接受「臺灣是中華人民共和國的一部分」。

在1979年跟中華民國政府斷交後，國務院的官方態度是「美國和臺灣維持非官方關係」、並保留一個具有彈性的立場，即－始終不認為「臺灣是中國一部分」、但也不承認「臺灣」是主權獨立國家。儘管自1971年起，美國總統不管在檯面上或是檯面下，開始傳達出「一個中國」（One China）政策這樣的概念，試圖謀求北京的理解，但美國即使是在與中國發布的三份「聯合公報」中，也始終沒有「承認」（recognize）北京對臺灣主權的主張，而只是表示「認知」（acknowledge）到有這項主張。

美國的政策即是認為臺灣地位仍然未定，而這樣的地位問題需要由兩岸人民一同解決，並且是要以和平手段、尊重臺灣人民意願、以及不單方面做出改變的方式解決。美國的一中政策，所關注的重點並不在臺灣最後是獨立還是和中國統一，而是這個解決國家地位的過程是否和平、是否會被單方面改變。

面對中國擴張野心 美國「一中政策」將再轉向？

從過去的歷程來看，美國的一中政策一向是按照美國當下的國家利益在做調整，而美國一中政策的主要內容，則多半是在臺灣島上的中華民國政府仍聲稱擁有中國主權，卻又實質獨立於中華人民共和國治權之外，此一時空背景下所確立的。然而，在美國《臺灣關係法》頒布40週年的今天，臺灣已被認為是亞洲民主國家的典範，而中國則成為了一個集權專制且不斷向外擴張權力的大國。面對中國不斷挑戰美國「世界霸主」的地位，美國現在對國家利益的看法還和40年前一樣嗎？是否真的如島內某些人鼓吹的，會隨便把臺灣出賣給中國？還是會基於抗衡中國的戰略，朝向一個有利於臺灣未來國際地位的方向修正？這值得我們好好思考。