一次盤點臺灣民防系統問題：經費錯置、定位不明、訓練不足

國防部長邱國正曾表示，中國將在 2025 年具備全面侵臺的能力。隨著中國軍費劇烈擴張、軍隊現代化趨於完備，時間幾乎不站在臺灣這邊。雖然，中國是否會侵臺、在什麼時間，這些問題尚未可知，但臺灣最清晰不變的原則，就是讓中國領導人認知到發動戰爭所付出的代價，遠大於可能的利益。

因此對於守勢作戰的我們，除了軍備之外，建立民間的防衛能量也極為重要，這股能量是什麼？舉例來說，有形的資產為民防組織、可支援軍事的民間資產（如貨車、工程機具）等等；無形的資產則有知識與技能的普及（如防災、急救、心防）、公務體系的準備應變等等。本文則將著重討論臺灣民防組織的現況以及提供一些改善的參考。

什麼是民防？

民防（civil defense，又稱民事防禦），其精神在於組織民間力量，以防衛敵人對社會進行有形或無形的破壞；不過，民防組織不是民兵，不著重於軍事任務，更不會直接參與武裝行動。依據《民防法》，民防組織的任務主要有：1. 支援軍事勤務、2. 空襲情報傳遞與疏散避難、3. 救災、4. 維持治安。更簡單地說，民防組織是戰爭中各部門的補充人力，功能橫跨軍、警、消，堪稱萬用瑞士刀。

四大民防系統

依據《民防法》和《民防團隊編組訓練演習服勤及支援軍事勤務辦法》，臺灣目前建立的民防團隊分為四個系統，分別是縣市政府成立的「民防總隊」、鄉（鎮、市、區）公所成立的「民防團」、公共事業成立的「特種防護團」以及學校、團體、廠房、公司成立的「防護團」，每個系統之下又設立不同單位。

一、民防總隊：由縣市政府局處首長、員工與志工組成，並由縣市首長擔任指揮官。下設有：1.民防大隊、義警大隊、義交大隊三支大隊；部份行政區另設有山地義警隊。2.縣市政府局處依其職能成立的「站、隊」，例如「社會局－戰時災民收容救濟站」、「環保局－環境保護大隊」、「工務局－工程搶修大隊」等單位。3.社區巡守隊

二、民防團：由公所員工及志工組成的班、隊，並由鄉、鎮、市、區長擔任團長，下設有：

1. 公所員工消防班、救護班等
2. 志工組成的中隊、小隊
3. 由村里長與志工組成的「民防分團」，由村里長擔任分團長，下設由志工組成的勤務組。

三、特種防護團：由公共事業（如鐵路、港口、航空、煉油與自來水等）組成，並由機構首長擔任團長，下設由事業員工組成的各組織。

四、防護團：由超過 100 人之學校、公司、團體、廠房等團體組成，並由事業負責人擔任團長。若未超過 100 人，則須設立聯合防護團。

在人數部份，根據 111 （2022）年度《民防人力動員計畫》統計，民防總隊 9.7 萬人、民防團 4.7 萬人、防護團 23.4 萬人、特種防護團 5.1 萬人，合計超過 42 萬人。（註：此數字應未納入社區巡守隊 14.3 萬人）

民防系統的功能區分

國防部全民防衛動員署曾表示臺灣若面對戰爭，前兩波將會動員 250 萬後備軍人中甫退八年的 29 萬人；未被徵召或非後備身份（如女性、替代役）的臺灣人民若想參與保護家園的行動，可能只有投入各地的義警、民防等單位一途。

四個民防系統中，民防團、防護團、特種防護團的任務是「保護地方或公共事業」，民防總隊下由縣市政府員工組成的「站、隊」則有對應原局處業務的戰時任務（如工程搶修大隊搶修道路橋樑），而義交的任務也相對單一，因此剩下的民防、義警大隊則是任務最為多元的民防團隊。本文將就民防、義警兩支隊伍深入探討，以下將以「民防團隊」作為這兩支隊伍的統稱。

如開頭提及，民防團隊負責防空疏散、治安與交通維持、救災，可以說業務橫跨軍、警、消，功能最為多元。照理說，如此責任重大的組織一定接受過嚴格訓練，簡直可稱作平民中的特戰部隊；但事實卻是完全相反，實際上問題重重，包括缺乏整體規劃、內部制度不透明、老化嚴重、疏於訓練，以下將一一檢視其中問題。

缺乏訓練的民防團隊

根據筆者一位曾於高雄義警隊服務的朋友表示，當初加入是想為國防盡些心力，同時也學習相關技能，卻沒想到兩年多來卻幾乎沒有接受任何訓練，本來以為可以接觸到的通訊、防災、急救甚至防身術全都沒教。實際上，最常執行的業務就是陪同警員出外巡邏（通稱「協勤」），換句話說，身擔重責的義警，淪為警力的廉價替代方案。

因此，筆者便查閱各地縣市政府警局的預算書，透過預算分析12，發現民防團隊缺乏訓練的狀況比想像中更為嚴重、比例極端失衡，一句話簡單總結：「聯誼費用極高，而訓練費用荒謬地低」。

臺北市

臺北市民防、義警兩隊加總約 6,800 人，獲得共 61,751,875 元補助，佔臺北市警局局本部支出達 2.42%。兩隊的協勤誤餐與聯誼費用卻高達 27,474,310 元，佔補助經費比 44.5%；相比之下，訓練費卻只有 1,732,480 元，僅佔經費比 2.8%，換算下來每個人每年的訓練經費約只有 250 元。

新北市

因幅員廣大人口較多，民防、義警兩隊加總約有 9,000 人左右。新北市警局對於民防團隊的補助設於各分局預算之下，不只科目較粗略，也將民防、義警與義交三支隊伍編在同一科，因此檢視其經費使用狀況更為困難。

經統計，十六個分局加總補助經費共 134,469,300 元3，補助科目只粗分為三項：1. 「義勇警察大隊、民防大隊及交通義勇警察大隊協勤工作費」共 81,614,200 元，佔比 60.7%；2. 「志工聯誼或慶生活動、執勤配備、誤餐及交通費」共 17,776,700 元，佔比 13.2%；3. 「義勇警察大隊、民防大隊、交通義勇警察大隊聯誼活動費」共 35,078,400 元，佔比 26.1%。

由於科目內容不清晰，無法準確看出費用之間的比例，但從第三項「聯誼活動費」就可以看出聯誼費用佔比至少在四分之一以上；另外，「協勤工作費」佔了大部份經費比例，也符合前述將民防團隊用作補充警力的狀況，而且似乎並未編列任何訓練費用。

桃園市

桃園市編列的預算相對較低，兩隊加總約有 2,500 人，費用加總約 2,205,200 元，並且因為科目內容不清晰，較難看出其中比例，不過推測每人每年的訓練費用平均也不超過一千元。

戰時支援組織淪為聯誼團體　法規、經費的雙重限制

透過經費分析，可以看出全臺 22 個縣市中，光是北北桃三個縣市的民防團隊每年開銷將近兩億，至少就有 6,200 萬用作聯誼與協勤，佔比超過三分之一，而訓練經費卻大約在 200 萬左右，連零頭都不到。法定的戰時支援組織幾乎淪為聯誼團體，問題到底在哪裡？

究其原因，都還要追溯到目前充滿瑕疵的法規，按照《民防團隊編組訓練演習服勤及支援軍事勤務辦法》第 30 條規定4，整編階段（即新加入的隊員）只需接受 8 到 16 個小時的基本訓練；接著常年訓練時數只有 4 到 8 小時，幹部則再另外接受 4 到 8 小時的訓練，換算下來也就是每年 1 到 2 天的訓練時間，如何可能滿足「戰時進行防空疏散、治安與交通維持、救災」等任務所需。

問題叢生的民防團隊

現存問題可不只是缺乏訓練而已，還涉及到更為根本的「組織定位」問題。

首先，民防團隊的員額總量缺乏一個合理的依據標準，根據推測，其招募數量的決定因素不是各地人口、幅員與防衛計畫，純粹只是各地政府的預算額度。試想，一支部隊的編列不是因為實際需求，只是因為「有這筆錢」，如何能期望發揮具體作用？更直白地說，現況就是由地方首長與議會胡亂喊價，如此缺乏專業規劃，也必定偏離實際需求。

再來，各地團隊的招募都採「類推薦制」，沒有公開的招募簡章與流程，需要先與幹部面談才能加入，也因此，在第一關就很大程度隔絕廣泛的社會參與，成為一支建基於人際關係的組織；又因缺乏考核與選汰機制，因此通常只會在隊員超過 70 歲的法定年齡時才會進行汰換，根據觀察，其平均年齡約落在 50 ~ 60 歲，顯見老化程度嚴重。

最後，一切荒謬問題的基礎，就是這支龐大的隊伍竟然沒有任何總體規劃，其主要任務的依據是內政部制定的《民防人力動員計畫》，全長 15 頁的計畫中竟只有空泛記載「戰時全力支援軍事勤務及維持國民生計之目的」、「由內政部統籌規劃運用」、「透過國防部協調內政部運用之」等語，若用白話解釋就是：完全沒有規劃，打仗的時候大家臨機應變吧。

結語，以及一些政策建議

綜上述，由於缺乏縝密規劃，導致民防團隊缺乏明確任務，也就無法安排符合需求的訓練內容。因此民防團隊雖然人數龐大、遍佈全國，但也只停留在民眾志工的階段，不只戰時任務難以達成，可能還反倒成為需要被保護的對象。

因此，筆者就此提出幾點建議事項：第一，主管機關內政部應會同國防部重新擬定《民防人力動員計畫》，依據各地的幅員、人口、基礎設施、敵情想定（會遭遇到什麼衝擊、風險為何）以及防衛計畫等戰時需要，重新擬定各地民防團隊的規模、任務與分組。如此才能正本清源，將根本的問題導正後才能繼續制定下層的管理制度、訓練計畫等需求。

第二，確立民防團隊的任務規模並予以分級，可效法美國聯邦緊急事務管理署（FEMA）成立的 CERT 計劃（社區緊急反應小組，全名為 Community Emergency Response Team），將之定位於社區型的反應團隊，以救災、急救等保全人民生命的任務為主，作為專業人員到場前的應急小組；並效法烏克蘭的 TDF（國土防衛部隊，全名為 Territorial Defense Forces）成立另一支部隊，專注於協助軍事勤務，以設立崗哨、反滲透等任務為主，如此才能避免淪入「什麼都要做，什麼都做不好」的窘境。

第三，立法院應修正《民防團隊編組訓練演習服勤及支援軍事勤務辦法》，增加民團隊之訓練時數並增列訓練費用；內政部則應建立制度化的課程，可效法 CERT 給予其「防災、急救、災難心理學、防火管理與輕度滅火、基礎搜救」等訓練，並逐年增加訓練內容。

第四，建立公開的招募制度及明確的選汰機制，讓民防團隊脫離地方人情與利益網絡的束縛，成為大眾可參與、真正具有「全民國防」意義的組織。

本文由台灣安保協會授權《沃草》發布