一次盤點臺灣民防系統問題經費錯置定位不明訓練不足

發佈時間9/23/2022, 9:11:23 AM
最後更新9/23/2022, 10:12:26 AM

作者/張離明

作過黨工、文案,現為台灣安保協會「穿山甲民防計畫」成員。拖延症末期患者,喜歡在工作遲交時閱讀一些不會加薪的知識,因此口頭禪是:「我在一篇文章看到過…」。熱愛做菜但刀工潦草。

<strong>圖為台東縣民防總隊義警大隊暨民防大隊2015年常訓校閱活動(來源|臺東縣政府全球資訊網)</strong>

圖為台東縣民防總隊義警大隊暨民防大隊2015年常訓校閱活動(來源|臺東縣政府全球資訊網)

國防部長邱國正曾表示,中國將在 2025 年具備全面侵臺的能力。隨著中國軍費劇烈擴張、軍隊現代化趨於完備,時間幾乎不站在臺灣這邊。雖然,中國是否會侵臺、在什麼時間,這些問題尚未可知,但臺灣最清晰不變的原則,就是讓中國領導人認知到發動戰爭所付出的代價,遠大於可能的利益。

因此對於守勢作戰的我們,除了軍備之外,建立民間的防衛能量也極為重要,這股能量是什麼?舉例來說,有形的資產為民防組織、可支援軍事的民間資產(如貨車、工程機具)等等;無形的資產則有知識與技能的普及(如防災、急救、心防)、公務體系的準備應變等等。本文則將著重討論臺灣民防組織的現況以及提供一些改善的參考。

什麼是民防?

民防(civil defense,又稱民事防禦),其精神在於組織民間力量,以防衛敵人對社會進行有形或無形的破壞;不過,民防組織不是民兵,不著重於軍事任務,更不會直接參與武裝行動。依據《民防法》,民防組織的任務主要有:1. 支援軍事勤務、2. 空襲情報傳遞與疏散避難、3. 救災、4. 維持治安。更簡單地說,民防組織是戰爭中各部門的補充人力,功能橫跨軍、警、消,堪稱萬用瑞士刀。

四大民防系統

依據《民防法》和《民防團隊編組訓練演習服勤及支援軍事勤務辦法》,臺灣目前建立的民防團隊分為四個系統,分別是縣市政府成立的「民防總隊」、鄉(鎮、市、區)公所成立的「民防團」、公共事業成立的「特種防護團」以及學校、團體、廠房、公司成立的「防護團」,每個系統之下又設立不同單位。

一、民防總隊:由縣市政府局處首長、員工與志工組成,並由縣市首長擔任指揮官。下設有:1.民防大隊、義警大隊、義交大隊三支大隊;部份行政區另設有山地義警隊。2.縣市政府局處依其職能成立的「站、隊」,例如「社會局-戰時災民收容救濟站」、「環保局-環境保護大隊」、「工務局-工程搶修大隊」等單位。3.社區巡守隊

二、民防團:由公所員工及志工組成的班、隊,並由鄉、鎮、市、區長擔任團長,下設有:

  1. 公所員工消防班、救護班等
  2. 志工組成的中隊、小隊
  3. 由村里長與志工組成的「民防分團」,由村里長擔任分團長,下設由志工組成的勤務組。

三、特種防護團:由公共事業(如鐵路、港口、航空、煉油與自來水等)組成,並由機構首長擔任團長,下設由事業員工組成的各組織。

四、防護團:由超過 100 人之學校、公司、團體、廠房等團體組成,並由事業負責人擔任團長。若未超過 100 人,則須設立聯合防護團。

在人數部份,根據 111 (2022)年度《民防人力動員計畫》統計,民防總隊 9.7 萬人、民防團 4.7 萬人、防護團 23.4 萬人、特種防護團 5.1 萬人,合計超過 42 萬人。(註:此數字應未納入社區巡守隊 14.3 萬人)

<strong>圖為新北市汐止區今年度(2022)民防團、民防分團常年訓練課程,講師為學員講解癌症的風險。(圖片|本文作者提供)</strong>

圖為新北市汐止區今年度(2022)民防團、民防分團常年訓練課程,講師為學員講解癌症的風險。(圖片|本文作者提供)

民防系統的功能區分

國防部全民防衛動員署曾表示臺灣若面對戰爭,前兩波將會動員 250 萬後備軍人中甫退八年的 29 萬人;未被徵召或非後備身份(如女性、替代役)的臺灣人民若想參與保護家園的行動,可能只有投入各地的義警、民防等單位一途。

四個民防系統中,民防團、防護團、特種防護團的任務是「保護地方或公共事業」,民防總隊下由縣市政府員工組成的「站、隊」則有對應原局處業務的戰時任務(如工程搶修大隊搶修道路橋樑),而義交的任務也相對單一,因此剩下的民防、義警大隊則是任務最為多元的民防團隊。本文將就民防、義警兩支隊伍深入探討,以下將以「民防團隊」作為這兩支隊伍的統稱。

如開頭提及,民防團隊負責防空疏散、治安與交通維持、救災,可以說業務橫跨軍、警、消,功能最為多元。照理說,如此責任重大的組織一定接受過嚴格訓練,簡直可稱作平民中的特戰部隊;但事實卻是完全相反,實際上問題重重,包括缺乏整體規劃、內部制度不透明、老化嚴重、疏於訓練,以下將一一檢視其中問題。

缺乏訓練的民防團隊

根據筆者一位曾於高雄義警隊服務的朋友表示,當初加入是想為國防盡些心力,同時也學習相關技能,卻沒想到兩年多來卻幾乎沒有接受任何訓練,本來以為可以接觸到的通訊、防災、急救甚至防身術全都沒教。實際上,最常執行的業務就是陪同警員出外巡邏(通稱「協勤」),換句話說,身擔重責的義警,淪為警力的廉價替代方案。

因此,筆者便查閱各地縣市政府警局的預算書,透過預算分析,發現民防團隊缺乏訓練的狀況比想像中更為嚴重、比例極端失衡,一句話簡單總結:「聯誼費用極高,而訓練費用荒謬地低」。

臺北市

臺北市民防、義警兩隊加總約 6,800 人,獲得共 61,751,875 元補助,佔臺北市警局局本部支出達 2.42%。兩隊的協勤誤餐與聯誼費用卻高達 27,474,310 元,佔補助經費比 44.5%;相比之下,訓練費卻只有 1,732,480 元,僅佔經費比 2.8%,換算下來每個人每年的訓練經費約只有 250 元。

新北市

因幅員廣大人口較多,民防、義警兩隊加總約有 9,000 人左右。新北市警局對於民防團隊的補助設於各分局預算之下,不只科目較粗略,也將民防、義警與義交三支隊伍編在同一科,因此檢視其經費使用狀況更為困難。

經統計,十六個分局加總補助經費共 134,469,300 元,補助科目只粗分為三項:1. 「義勇警察大隊、民防大隊及交通義勇警察大隊協勤工作費」共 81,614,200 元,佔比 60.7%;2. 「志工聯誼或慶生活動、執勤配備、誤餐及交通費」共 17,776,700 元,佔比 13.2%;3. 「義勇警察大隊、民防大隊、交通義勇警察大隊聯誼活動費」共 35,078,400 元,佔比 26.1%。

由於科目內容不清晰,無法準確看出費用之間的比例,但從第三項「聯誼活動費」就可以看出聯誼費用佔比至少在四分之一以上;另外,「協勤工作費」佔了大部份經費比例,也符合前述將民防團隊用作補充警力的狀況,而且似乎並未編列任何訓練費用。

桃園市

桃園市編列的預算相對較低,兩隊加總約有 2,500 人,費用加總約 2,205,200 元,並且因為科目內容不清晰,較難看出其中比例,不過推測每人每年的訓練費用平均也不超過一千元。

戰時支援組織淪為聯誼團體 法規、經費的雙重限制

透過經費分析,可以看出全臺 22 個縣市中,光是北北桃三個縣市的民防團隊每年開銷將近兩億,至少就有 6,200 萬用作聯誼與協勤,佔比超過三分之一,而訓練經費卻大約在 200 萬左右,連零頭都不到。法定的戰時支援組織幾乎淪為聯誼團體,問題到底在哪裡?

究其原因,都還要追溯到目前充滿瑕疵的法規,按照《民防團隊編組訓練演習服勤及支援軍事勤務辦法》第 30 條規定,整編階段(即新加入的隊員)只需接受 8 到 16 個小時的基本訓練;接著常年訓練時數只有 4 到 8 小時,幹部則再另外接受 4 到 8 小時的訓練,換算下來也就是每年 1 到 2 天的訓練時間,如何可能滿足「戰時進行防空疏散、治安與交通維持、救災」等任務所需。

<strong>圖為雲林縣今年度(2022)「全民防衛動員暨災害防救(民安8號)演習」,模擬戰時發生民眾抗議的情境。(來源|雲林縣政府全球資訊網)</strong>

圖為雲林縣今年度(2022)「全民防衛動員暨災害防救(民安8號)演習」,模擬戰時發生民眾抗議的情境。(來源|雲林縣政府全球資訊網)

問題叢生的民防團隊

現存問題可不只是缺乏訓練而已,還涉及到更為根本的「組織定位」問題。

首先,民防團隊的員額總量缺乏一個合理的依據標準,根據推測,其招募數量的決定因素不是各地人口、幅員與防衛計畫,純粹只是各地政府的預算額度。試想,一支部隊的編列不是因為實際需求,只是因為「有這筆錢」,如何能期望發揮具體作用?更直白地說,現況就是由地方首長與議會胡亂喊價,如此缺乏專業規劃,也必定偏離實際需求。

再來,各地團隊的招募都採「類推薦制」,沒有公開的招募簡章與流程,需要先與幹部面談才能加入,也因此,在第一關就很大程度隔絕廣泛的社會參與,成為一支建基於人際關係的組織;又因缺乏考核與選汰機制,因此通常只會在隊員超過 70 歲的法定年齡時才會進行汰換,根據觀察,其平均年齡約落在 50 ~ 60 歲,顯見老化程度嚴重。

最後,一切荒謬問題的基礎,就是這支龐大的隊伍竟然沒有任何總體規劃,其主要任務的依據是內政部制定的《民防人力動員計畫》,全長 15 頁的計畫中竟只有空泛記載「戰時全力支援軍事勤務及維持國民生計之目的」、「由內政部統籌規劃運用」、「透過國防部協調內政部運用之」等語,若用白話解釋就是:完全沒有規劃,打仗的時候大家臨機應變吧。

結語,以及一些政策建議

綜上述,由於缺乏縝密規劃,導致民防團隊缺乏明確任務,也就無法安排符合需求的訓練內容。因此民防團隊雖然人數龐大、遍佈全國,但也只停留在民眾志工的階段,不只戰時任務難以達成,可能還反倒成為需要被保護的對象。

因此,筆者就此提出幾點建議事項:第一,主管機關內政部應會同國防部重新擬定《民防人力動員計畫》,依據各地的幅員、人口、基礎設施、敵情想定(會遭遇到什麼衝擊、風險為何)以及防衛計畫等戰時需要,重新擬定各地民防團隊的規模、任務與分組。如此才能正本清源,將根本的問題導正後才能繼續制定下層的管理制度、訓練計畫等需求。

第二,確立民防團隊的任務規模並予以分級,可效法美國聯邦緊急事務管理署(FEMA)成立的 CERT 計劃(社區緊急反應小組,全名為 Community Emergency Response Team),將之定位於社區型的反應團隊,以救災、急救等保全人民生命的任務為主,作為專業人員到場前的應急小組;並效法烏克蘭的 TDF(國土防衛部隊,全名為 Territorial Defense Forces)成立另一支部隊,專注於協助軍事勤務,以設立崗哨、反滲透等任務為主,如此才能避免淪入「什麼都要做,什麼都做不好」的窘境。

第三,立法院應修正《民防團隊編組訓練演習服勤及支援軍事勤務辦法》,增加民團隊之訓練時數並增列訓練費用;內政部則應建立制度化的課程,可效法 CERT 給予其「防災、急救、災難心理學、防火管理與輕度滅火、基礎搜救」等訓練,並逐年增加訓練內容。

第四,建立公開的招募制度及明確的選汰機制,讓民防團隊脫離地方人情與利益網絡的束縛,成為大眾可參與、真正具有「全民國防」意義的組織。

本文由台灣安保協會授權《沃草》發布

註解

  1. 因各地資料公開程度、預算書格式、編列方式皆有巨大落差,目前還難以一張表格呈現全國狀況,茲挑選其中幾個縣市以顯現問題。
  1. 以下各縣市的預算皆為 111 年度(2022)資料。
  1. 此處未計入直屬局本部的保安隊、婦幼隊等單位的民防團隊。
  1. 民防團隊訓練由中央主管機關視實際需要策訂計畫實施,區分如下:一、基本訓練:民防團隊整編完成之年度,應一次或分二次實施八小時基本訓練。二、常年訓練,依下列規定辦理:(一)民防總隊所屬各任務大隊(隊)、站:每年度實施一次或二次,召集編組成員全員參加,每次以四小時為原則。(二)民防團、民防分團、特種防護團、防護團及聯合防護團:每年度實施一次,召集編組成員三分之一參加,每次以四小時為原則。三、幹部訓練:對民防、義勇警察、交通義勇警察、村(里)社區守望相助巡守、山地義勇警察等民力任務隊小隊長以上幹部實施之專業訓練,每年度實施一次,每次以四小時至八小時為原則。四、其他訓練:依實際需要實施。