守護台灣不只需要軍備：全社會韌性應被視為防衛支出

美國政府與智庫圈長期關注台灣的國防支出不足以應對中國威脅的問題。美國共和黨總統參選人川普曾在造勢中提到「台灣應該為自己的國防付更多錢」，近日他接受華盛頓郵報專訪時更表示：台灣的國防支出應該 占GDP的 10% 以上。此番說法引起台灣國內廣泛討論。川普政府的副助理國防部長柯伯吉（Elbridge A. Colby）也在多次投書與智庫活動中，直言台灣應該將軍費提高到GDP的 5% 以上；與川普競選團隊親近、在川普政府時期擔任美國駐聯合國大使的 Kelly Craft，於 9 月初出席台北安全論壇時表示，台灣應該效法波蘭，將國防預算提升至 5% GDP。民主黨中，也不乏有學者專家指出台灣應增加國防支出，例如美國外交關係協會（Council on Foreign Relations）研究員 David Sacks 便在文章中指出台灣應將 5% GDP 投入國防事務。

強化台灣國防、提升對中國侵略的嚇阻，一直都是台灣與美國的共識。然而，若僅將國防支出佔 GDP 比例作為衡量台灣自我防衛準備與決心的標準，且不斷指責台灣國防支出不足，並無助於台灣擴編國防預算、強化防衛。在美國近年外交孤立主義升起的脈絡下，渲染此一過度簡化、不符合台灣防衛戰略背景的標準，將讓中國誤判美國防衛台灣的立場，進而操作孤立主義與棄台論，削弱台灣與美國對中國侵略行動的嚇阻能力。

我們主張，衡量台灣防衛戰略與準備的標準，應考量近日台灣積極推動的「全社會韌性」框架，納入台灣在各領域投入的防衛準備，以確實檢視台灣面對中國入侵的抵抗力與韌性，並據此標準持續強化台灣的抵抗能量，才能維持台灣海峽和平穩定的現狀。

台灣面臨的安全威脅不限於傳統軍事層面

「全社會」（Whole of Society, WoS）的概念最早由美國國防部亞太安全研究中心（Asia-Pacific Center for Security Studies, APCSS）於 2010 年提出。當時，WoS 主要關注於協助「社會預防、準備、應對和從自然災害及其他危機中恢復。」

隨著威權政權對歐洲國家操作「混合戰」的威脅日益升溫，歐洲國家逐漸了解：混合威脅運作頻繁且持續，目的在於對受害國家造成長期影響，因應混合威脅需要採取與傳統戰爭不同的應對方式，以在日常生活中回應威脅。「韌性」的概念因而變得更加重要，全社會韌性被視為增強防禦能力和韌性的關鍵方法。2021 年 5 月，歐洲議會的報告《Best Practices in the Whole-of-Society Approach in Countering Hybrid Threats》中明確指出，「希望藉由全社會方法，使得在應對複雜且相依的危險（如混合威脅）下，能提升社會韌性。」該報告強調 WoS 是應對混合戰爭的最有效方式，相同的觀點也在北約的混合威脅報告中得到了認可。

WoS 的發展從應對自然災害擴展到應對混合或非傳統威脅，作為一個整合政府與社會能力的框架，以滿足國防需求、加強應對災害或侵略的韌性，同時著眼於自這些衝擊中恢復。台灣也採取了類似的框架來應對中國的威脅。中國對台灣的威脅不僅限於傳統的軍事行動，還包括俗稱的「三戰」，也就是影響力作戰、心理戰和法律戰。台灣必須謹慎制定全面的戰略來應對這些挑戰。此外，由於台灣的領土有限，倘若中國發動侵略行動，整個島嶼都將面臨軍事威脅。確保全民做好動員準備，是台灣政府的重要任務之一。

全社會防衛：一種更全面性的台灣「防衛」觀點

鑑於局勢日益複雜，台灣政府清楚的認識到，當發生極端情況，將需要全民參與防衛台灣。2024 年 6 月，賴清德總統宣布成立「全社會防衛韌性委員會」。該委員會邀請民間專家和學者提供政策建議，以利政府吸納民間觀點並調整政策，使政策內容符合現實需求。該委員會於 9 月 26 日舉行了首次會議，成員來自各行各業和不同世代，並注意了性別平衡。會議中，國安會成員概述了緊急狀況下的重點優先事項，包括「維持政府運作」、「維持社會民生核心功能持續運作」，以及「必要時支援軍事行動」。主要政策領域包括「民力訓練暨運用」、「戰略物資盤整暨維生配送」、「能源及關鍵基礎設施維運」、「社福醫療及避難設施整備」，與「資通、運輸及金融網絡安全」。此次會議是台灣為更全面負起自我防衛責任的重要一步。

美國在台協會（AIT）表達了對賴總統成立「全社會防衛韌性委員會」的支持，並強調該委員會在促進台灣政府、私營部門和民間社會之間協調的潛力。此外，許多專家也認可此舉對台灣應對前所未有威脅的作用。這些支持表明台灣需要更準確的評估標準來評估自身的防衛決心，進而增強嚇阻能力。

更準確的標準需要著眼於更恰當地反映台灣在防衛上的準備和決心，防止台灣的決心被低估，從而增強對中國的嚇阻力。現行的標準，即軍費占 GDP 的比例，主要關注軍事相關開支，但這源自於美國的國防勢態，有相當的考量是對外投射力量。在這一標準下，台灣仍會獲得高於平均的分數，因為台灣的國防預算在過去八年成長了80%，達到 GDP 的 2.5%，高於日本的 2% 目標和北約成員國的中位數。然而，這一標準並未完全反映出台灣面對艱鉅挑戰的準備。美國與敵人相距較遠，也有較廣大的國土，因此本土通訊、指揮控制及糧食供應癱瘓等問題，並不是美方的主要擔憂，台灣則需要考慮如何避免這些場景發生，或者在相關狀況發生時，依舊讓政府和社會保持運作，直到中國的侵略失敗。

不只有軍事預算！台灣也投入經費強化全社會防衛韌性

因此，當採用國防開支來衡量一個國家的自我防衛承諾時，台灣和美國在此項目的組成將會有所不同。除了軍事活動之外，台灣的防衛預算還應包括「防禦性支出」，如能源供應安全、通訊網絡、物資儲備、民間動員及應急工具的支出。台海的防衛想定中，保持人民對抗侵略者的意願與保持軍隊的作戰能力同樣重要，這是為何台灣政府強調全社會防衛韌性的重要性。

儘管台灣的全社會防衛韌性政策仍處於初期階段，但 2025 年中央政府的預算已經包括了強化和分散電網、升級消防設備、提升警察保護關鍵基礎設施的能力、以及增強機場和港口韌性的舉措。這些投資的目的在於減輕極端風險的危害，應該被視為台灣防衛努力的一部分。這些預算分列於不同部會之下，使得實際上的防衛支出被低估。

防衛台灣的關鍵不僅在於 GDP 當中有多少比例被分配到國防預算，還在於這些經費的使用方式。例如，烏克蘭的經驗表明，小型、可存活且具殺傷力的武器值得台灣進一步投資。維持通訊系統、糧食和電力供應，以及人民的作戰意願和能力等，同樣是有效實施不對稱防禦戰略的必要條件。

單從國防支出佔 GDP 比例，無法完整看到台灣用於自我防衛的整體性投資

多項民調和台灣近期的國防改革表明，台灣非常願意投資於自身的防衛。隨著每年國防預算的增加，台灣在不對稱能力和準備工作上的投入也不斷增加。然而，使用不準確、簡單的標準來指責台灣未投入足夠資源，僅會向中國發出錯誤信號，從而削弱嚇阻力。如果美國決策者能提出一個更符合台灣背景的評估框架，考慮到全社會防衛韌性框架所述的準備措施，來評估台灣在保衛家園方面的努力，將有助於台灣擴大防禦能力，並展現一個全面準備好的台灣，讓中國更難以征服。

總結來說，當前單單採用國防支出佔 GDP 比例的評估標準，不僅無法確實反映台灣防衛戰略的需求以及投入的努力，反倒可能被有心人士用來操作孤立主義與棄台論，削弱台灣人的防衛意願和對中國的嚇阻力，失去維持和平穩定的初衷。在新的標準之上，台灣也應該在各個面向上持續增加防衛預算，並落實相關努力。