國民黨中央與地方派系的權力翻轉：從「恩庇侍從」轉為「權力分享」／沃草

中國國民黨經歷2016年、2020年、2024年連續三次總統選舉失敗，意味著將長達12年失去中央執政機會。儘管如此，國民黨卻在近兩次九合一地方選舉中高奏凱歌，贏得多數直轄市、縣市長，並且在地方議會中獲得壓倒性優勢，持續達成「地方包圍中央」。龐大的地方執政版圖，象徵國民黨成功走出2014年、2016年兩次選舉重大挫敗的低谷，地方執政（尤其直轄市）帶來的豐沛資源與人事任用空間，國民黨得以深入經營地方組織，而政務官與機要席位也讓黨內政治幕僚有充分歷練機會 1。

前文：縣市首長勝、總統大選敗，為何國民黨的「地方包圍中央」失靈？

本文將從威權統治時期，地方選舉催生台灣地方派系談起，並且說明，台灣民主化之後，選舉成為政黨奪取政治權力最重要途徑，民主轉型對於國民黨內部權力結構帶來深遠影響，國民黨與地方派系之間的關係，逐漸從「恩庇侍從」轉為「權力共享」，而這個過程反映出黨中央領導威信衰退，原本高高在上的黨主席，不必然就是總統候選人，也可能不是黨內最具號召力的政治領袖。

「馬王政爭」象徵國民黨內以地方派系為基底的「本土派」，已經成為黨內具有自主性且舉足輕重的政治勢力。（圖片來源：總統府flickr相簿）

選舉重塑台灣地方政治生態

國民黨政權來台後建立黨國一體威權統治，長期實施戒嚴、報禁、黨禁大幅限縮民眾言論與集會結社自由。然而，兩蔣獨裁者為了營造「自由中國」大外宣形象，自1950年起，由臺灣省政府每四年舉辦看似地方民主，實際上卻受黨國體制嚴密操控的縣市長選舉；此外，自1954年起也臺灣省開始舉辦省議員選舉 2。

其後數十年間，這類徒有形式外觀，但是欠缺實質政黨競爭，也不符合民主精神的地方選舉，可想而知，絕大多數縣市長與地方民意代表都由國民黨籍候選人當選。然而，粗暴的選舉結果無助於國際宣傳，為了營造政黨政治與民主假象，每逢選舉，國民黨都會「禮讓」少數席次給花瓶政黨、無黨籍候選人3。被稱為臺灣省議會「五龍一鳳」的郭國基、吳三連、李萬居、郭雨新、李源棧、許世賢，是當時勇於監督時政的黨外議員，堪稱威權統治時期體制內的民主火苗。

地方選舉為台灣社會帶來深遠影響，由於選舉結果牽動權力與社會價值分配，無形中大幅改變並且重新塑造了日治時期以來，仕紳、富商與地主階層在地方政壇的影響力與生態結構。地方領袖、頭人們基於勝選考量展開合縱連橫，伴隨選舉而來的恩怨情仇，以及國民黨介入影響，逐漸形成後來被稱為「地方派系」的政治聯盟。

對於威權統治者而言，聽話、受控的地方派系，在政治層面上能夠發揮與花瓶政黨異曲同工之效。兩蔣獨裁者透過情治系統殘酷鎮壓政治異議人士，另一方面則憑藉中央執政資源以及規模龐大的黨營事業，持續收編、拉攏地方實力派領袖或家族勢力，建構出國民黨與各縣市地方勢力彼此之間，被學界稱為「恩庇侍從體制」的支配與互利關係。

戒嚴時期地方選舉作票、舞弊事件層出不窮。圖為1977年11月19日桃園縣長選舉中壢國小投開票所遭民眾發現選務人員舞弊行為，引發群眾抗爭與警方發生衝突。（圖片來源：中選會）

一手棒子，一手紅蘿蔔，黨國如何駕馭地方派系

國民黨對於地方勢力的控制方式，主要表現於政治與經濟利益的「收」與「放」，身居台北的獨裁者，壟斷軍政大權，掌控絕大多數可用於收編、拉攏的籌碼。例如，提拔地方勢力頭人或家族內高學歷菁英子弟，進入政府部門服務；邀請地方派系領袖入黨，參選地方首長或基層民意代表。除此之外，當政府推行重大經濟政策、產業投資、交通建設或市鎮開發，受國民黨青睞的地方派系可能成為直接或間接的受益者。

上述恩庇侍從體制的基本運作邏輯，由黨國體制提供政治席位或經濟利益，而地方派系則須報以忠誠與服從。

從外來政權國民黨的角度來看，收編地方實力派領袖、吸納地方菁英加入黨國體系，或者充作黨國「馬前卒」，便能夠將統治觸角迅速深入台灣基層社會，避免再次爆發類似二二八事件的大規模群眾反抗。而對於有志仕途的地方頭人領袖而言，若能得到國民黨認可，成為國民黨提名候選人，往往就能在地方選舉中勝出，是戒嚴時期唯一安穩的從政之道。

黨國操控政治席位、經歷利益給予或收回，壟斷司法與國家暴力用以鎮壓異議人士，雙管齊下駕馭各縣市地方派系。為了避免地方上出現獨大勢力，國民黨可能在同一個地區中扶植兩個或數個地方派系，任其彼此競爭以達到制衡效果。少數膽敢反抗、不願配合國民黨指示的地方勢力領袖，往往會面臨黨國動用行政或司法體系加以整肅。1960年當選台灣首位黨外縣長、高雄縣「余家班」及黑派掌門人余登發，就曾經遭遇政治迫害而被免職。

台灣民主化之後，中央層級選舉對國民黨與地方派系關係帶來深遠影響。圖為 1991年首次國大代表改選開票狀況。（圖片來源：中選會）

民主化之後，國民黨從掌控逐漸轉為依賴地方派系

1987年台灣解除戒嚴，並且在1990年代展開從威權過度到民主政體的轉型時期，舊有的黨國體制走向瓦解，期間經歷立法院、國民大會全面改選4，1996首次總統直選，直到2000年台灣首次政黨輪替，至此國民黨與地方派系之間的支配與互利關係明顯出現轉變。

經歷民主轉型之後，政黨必須投入參與公平、公開、實質競爭的選舉才能取得各級政府與民意代表政治席位，選舉成為政黨取得權力的最重要管道。掌握選舉中至關重要的基層動員組織的地方派系，在國民黨內影響力日益增加，越來越多地方派系出身的政治人物，經由參與中央層級民代選舉進入台北政壇，逐漸取得全國性影響力。與此同時，國民黨與地方派系之間的關係，也被迫從「恩庇侍從體制」，逐漸轉為與地方派系分享政治權力。

「馬王政爭」象徵國民黨「本土派」不再單方面聽命服從黨中央領導，而是具有自主性的黨內政治勢力。圖為2012年馬英九、王金平出席年金改革說明記者會（圖片來源：總統府flickr相簿）

試以前立法院長王金平為例，最初發跡於高雄縣「白派」地方政治勢力，在他長達44年的立法委員任期中，1999年至2015年長達17年擔任立法院長，其政治影響力、人脈與聲望早已超越地方派系格局，不僅成為國民黨內「本土派」領袖，甚至曾經一度於2005年競逐國民黨主席，與當時國民黨人氣王、時任台北市長的馬英九分庭抗禮。

儘管國民黨在馬英九領導下於2008年、2012兩次大選中獲勝，連續8年完全執政，多數時間馬英九以總統之尊兼任黨主席，集黨政領導權於一身，然而，2013年爆發總統對抗立法院長之「馬王政爭」，緊接著2014年太陽花運動時期，王金平對於如何處理《服貿協議》審查、如何回應學運訴求，與馬英九意見相左。

回顧這段過程，我們可以清楚看到，南部地方派系出身的政治人物，竟挑戰台北「正藍」外省籍菁英領導威信。此等事件在威權統治時期，絕對是無法想像、也不可能發生。馬王之爭，不僅是國民黨政治領袖之間的角力鬥爭，更標誌著以各地方派系為主體的「本土派」，已經不再如過去單方面聽命服從黨中央領導，而是具有自主性，影響力舉足輕重的政治勢力。