「金門三無船翻覆」事件：台灣如何應對中國的灰色地帶衝突
【沃草】特約記者何宇軒報導
前言
今年 2 月 14 日發生在金門的「中國三無船翻覆事件」（金門 214 事件），於 7 月底暫告一段落。在歷經多次談判，兩位中國罹難者的家屬最後各拿到人民幣150萬元（約新臺幣675萬元）的「撫慰金」，且撫慰金不是台灣公務預算支出，而是由「關心兩岸互動的企業家及熱心人士」所捐贈。至於外界關注海巡署是否「道歉」的問題，則是由海巡署長張忠龍在罹難漁民公祭致詞時，僅針對海巡人員執勤未錄影、以及對家屬所受的煎熬等部分致歉，並未承認中國對海巡署「惡性撞船」的指控。
這次事件的處理方式，也引發外界對兩岸關係的各種解讀，例如有輿論認為這種「當事人對當事人」的作法，是「兩岸協商新模式」；也有媒體在社論中指出，這是「兩岸擱置爭議、務實交流『重開機』的契機」；本文除了想探討這些解讀是否妥當之外，也想進一步討論：即便事件本身看似告一段落，但我方的處理方式是否恰當、是否堅守我國主權尊嚴、在野人士批評是否合理、以及最重要的，要如何防範中國日後再藉類似事件，操作灰色地帶衝突。
金門 214 事件始末
金門 214 事件，發生在今年 2 月 14 日下午，一艘中國「三無船」（即「無船名、無船證、無船籍）越界到金門附近海域的「禁限制水域」附近捕魚。三無船為躲避海巡署查緝，在逃逸過程發生碰撞，導致 2 名中國船員落海身亡。
中國國臺辦將此事定調為「2.14 惡性撞船事件」，也否定有所謂的「禁限制水域」，甚至發起「常態化執法巡查行動」，登上我國金門觀光船「臨檢」。此外，在 7 月 3 日，也發生澎湖籍「大進滿88號」漁船於金門外海作業時，遭中國海警帶走的事件；包括臺籍的船長、船員，以及 3 名外籍漁工，共 5 人被扣留超過 40 天，後來在 8 月 13 日， 4 名船員被釋放，但截至本文完成時，船長及船隻仍未被釋放。
對於海巡署在金門 214 事件中的責任方面，海巡巡防艇長和駕駛後來被依過失致死罪送辦，但在 8 月 16 日，金門檢方認定巡防艇未故意衝撞、快艇翻覆可能出於危險駕駛、船隻不安全等，偵結後依罪證不足處分不起訴，但中國國臺辦則表示「不能接受」。
專家肯定台灣官方處理方式
對於這次臺灣官方的處理方式，臺灣守護民主平台理事宋承恩受訪時表示肯定。他說，慰撫金是以捐款名義，而不是由公部門的資金或預算支出，所以非常清楚，這是人道性的賠償，也跟事件本身的究責無關，維護了我方海巡署執法的權力與完整性；我方為了達成協議，把身段放軟，同時又堅持自己的執法管轄權、堅持海巡署沒有做錯事的立場，顯示我方有高度的彈性。而道歉時，也在中間創造模糊性，讓雙方各取所需。
政大國際關係研究中心助理研究員曾偉峯表示，在目前這樣的兩岸氛圍下，可以達到和平解決的結果，對雙方都是妥當的；也就是最後沒有刻意把這件事進一步政治化、施加更多的政治語言，或者是強迫對方一定要接受怎樣的條件等等。
民進黨立委沈伯洋則認為，雖然我方一開始因為沒錄影，也沒有第三方拍攝的照片，導致最初話語權被拉著走，但最後的處理是合理的；至少在道歉時，絕對不能針對對方所宣稱、但我方不承認的事情道歉，不然就會造成既成事實；因為法律戰最應該要避免的，就是對於對方指責的事項道歉，因為這樣就表示我方承認；而承認之後，對於對方接下來的制裁措施或反擊，如果也都一併承認，就會建立新常態。
此外，也因為事件發生時，正好是臺灣總統大選後、但當選的賴清德尚未上任的空窗期；國防戰略與資源研究所副研究員陳亮智，對於臺灣官僚在這段時間的處理，給予肯定。他說，整體上，臺灣政府的反應與處理是越來越好，包括撫慰金以及致歉的部分。在初期，看得出來中方的態度是「撿到槍」，讓他們有機會進行灰色地帶的操作，但在整個政權交替的過程中，可以看到臺灣民主政治，以及官僚機構的成熟性，不會因為是交接空窗期，就擺爛或不處理。
藍營批評：雙方層級不對等
但也有人對本次政府的處理持負面意見，例如中國國民黨大陸事務部主任林祖嘉就以政治大學經濟系兼任教授的名義投書媒體，批評民進黨政府「想利用這個機會，由政府部門介入談判，達到兩岸沒有九二共識卻仍可協商溝通的政治目的」，更批評政府不在乎所謂的對等尊嚴問題；他提到，「陸（中國）方完全是以紅十字會出面，表示這是一個純民間的協商，最多只是再增加一個市級的臺辦主任，而我方卻派出海巡署副署長和陸委會的處長級官員，顯示雙方的協商代表是完全不對等的」。
對於林祖嘉的說法，宋承恩重批「完全就是顛三倒四」。宋承恩表示，林祖嘉立論很大的問題是，他說臺灣自己要堅持官方模式，彷彿臺灣讓紅十字會出面解決就可以，但明明臺灣不能像中國那樣，可以刻意降到地方層級、由民間的白手套來協商；而且這事件涉及海巡署執法，也無法授權民間解決。民進黨政府為達成協議，展現官方介入、堅持官方的立場，更因為涉及我國的執法管轄權，所以必須要由官方來進行；但林祖嘉講成好像我方刻意要把它抬成官方的互動，「這完全是找相罵本、是完全沒有理由的事情 。」
對於輿論批評層級不對等，淡江大學兩岸關係研究中心主任張五岳也認為，因為這事件有其特殊性、臺灣的政府部門是當事的一方，也是正在執行公權力時發生的事件。這也不是兩岸之間的民事糾紛，而是我方的官方單位海巡署，在依法執行公權力時發生人員傷亡，那到底有沒有執法不當，也必須依法調查；加上過程中，對方又要求賠償、懲凶、公開道歉，這當然就很難委由民間單位來處理。
未來兩岸協商能套用本次處理模式？
對於這次問題能夠解決，也有媒體認為是一種「擱置爭議」的「兩岸協商新模式」。被外界認為立場對中國友好的《中國時報》，就以〈金門事件翻頁 民間交流重開機〉為題發表社論，提到在這次事件中，雙方「各退一步建立協商模式」、「是兩岸務實交流『重開機』的契機」。
但對於「兩岸協商新模式」的解讀，臺灣與中國的官方單位都認為是一碼歸一碼。陸委會認為，這次的事件不是「官方對官方」也不是「官方對民間」，而是「當事人對當事人」，也就是臺灣海巡署，以及中方罹難漁民的家屬之間，針對如何解決事情作協商。中國方面則認為，這次雙方溝通與「兩岸協商談判」無關，他們重申還是要臺灣政府承認「九二共識」，兩岸協商談判才能恢復。
曾偉峯表示，這次事件頂多作為兩岸危機管理的借鏡，但若要變成兩岸協商的新模式，可能言之過早，因為兩岸並沒有政治互信，而要成為兩岸協商協商的新模式，就必須要有政治對話以及協商行為，才能形成模式，但目前是連開啟協商都不太可能。曾偉峯進一步舉例，假如要用「當事人模式」來談兩岸的觀光客交流，那或許是我方的觀光產業工會，與中國的「文化和旅游部」（文旅部）進行討論，但這當然是不可能的，因為中國的文旅部就是政治單位，這件事的本質一定會牽扯到政治、國家安全、國家政策方針。
沈伯洋則認為，外界說中國也是有退一步，但其實對中國來說，它的戰術永遠是退兩步、走三步；中國在灰色地帶的典型作法就是先硬推，推完以後稍微縮一點，但比起之前，依然有進步。例如中國一開始主張責任在我方海巡人員、否定禁限制水域、散播海洋委員會主委管碧玲相關的假消息、否定海峽中線等等，做完這些事情以後，就有媒體配合開始講兩岸破冰、交流的契機來了等等，「這不就又是輿論的操作嗎」？沈伯洋直言，光是藉由這件事，「讓臺灣內部的媒體有機會產生這樣（擱置爭議交流）的論述，對中國來說就已經算是加分了」。
禁限制水域 管理現隱憂
因為中國在本次事件中，打破兩岸以往的「默契」，否定有所謂的禁限制水域，也讓未來我方在主張管轄權時，出現隱憂。曾偉峯認為，這事件顯露出我方的弱勢，尤其是在金門、馬祖，臺灣的軍力在馳援上其實是有困難的，要以軍力確保禁限制水域也不容易。在實力沒辦法跟中國抗衡的情況下，若在國際上沒有辦法明確地找出法理依據，把禁限制水域的劃定作為論述，就無法應對或嚇阻中共進行灰色地帶衝突。
從歷史脈絡來看，張五岳則認為，北京一再地否認我方禁限制水域，對兩岸關係並沒有幫助。因為禁限制水域基本上是基於安全、執法、管理上的需要，與兩國論無關（編按：禁限制水域範圍最早是1998年公告、兩國論是1999年由前總統李登輝提出），也沒有刻意挑戰一中。
戰場延伸至立院
在立法院方面，朝野立委也因應這次事件，提出對應的改革主張。中國國民黨立委陳永康認為，禁限制水域與中國的一部分實際治理水域重疊，造成爭議，故提出《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》第 29 條修正草案，主張禁止水域之公告，由現行國防部改為海委會。且金馬水域執法事項，應由海委會、陸委會與中國協議。但這項草案也被宋承恩批評，只要中國對臺灣提出爭議，就可以要求臺灣跟它協商，那海巡人員要如何執法？國軍又如何捍衛領海領空呢？
張五岳表示，這種倡議在兩岸關係友好，或者有互信的情況下，較容易實現，但此刻的兩岸關係沒有互信，實力對比又有消長；若要讓臺灣與中國官方直接接觸、重新劃設，目前機會不大。張五岳直言，臺灣方面怎麼可能會放棄自己長期劃設的禁限制水域、中國方面又怎麼可能會接受有所謂的禁限制水域存在？
沈伯洋則認為，要應對中國的灰色地帶作戰，就要讓中國事前無法做這種操作，他認為可以在事前設定條件，並讓對方知道，當對方進行哪些操作時、我方可能會怎麼反擊，來事先嚇阻；不然永遠就只能等到事件發生、中國開始做政治操作，再想辦法補破洞、止血。
沈伯洋進一步說明，首先要透過法律授權，讓政府各部門，在中國要進行經濟或其他方面的操作時，能得到授權加以反制，而且反制的項目不一定與對方的操作相同，例如對方管制觀光客來臺、我方則以管制半導體交易來反擊等等，而不是只能跟對方一樣、管制自己的觀光客到中國。畢竟對方是獨裁國家，我方不可能都跟對方做一樣的事情，所以要事先準備好很多工具，列出在反制中國威脅時、各式各樣不同的手段，並讓對方知道：它只要做了什麼事情，我方就會從眾多方法中，抽一個來使用。
沈伯洋強調，要這樣做，需要法律授權，因為我方不管做什麼事情，一定會有人的基本權利被侵犯。他也坦言，要訂定這類法律並不容易，因為不管法律怎麼訂，對方一定都有辦法見縫插針，「但是不訂一定更慘」。
另一個應對方式，是建立言論紀律的機制；每當有重大事件發生時，要規定只有特定哪些人可以出面發言，而其他人就不能發言，以免被對方拿來攻擊，或是道了歉，結果變成既成事實。進一步來說，是要防止類似「九二共識」的情況再度發生；即便中國宣稱，我方已經有人跟他們達成了什麼「共識」，假設我方今天有言論紀律機制，就可以直接說，「很抱歉，按照我們的法律，不可能有人可以自行跟中國達成共識，所以我方不予承認」。