怕被罷免就提高門檻!為什麼國民黨修《選罷法》阻礙罷免有問題?
【沃草】記者廖昱涵報導
近來國會擴權法,引來中國國民黨的罷免潮。不過國民黨此時竟非檢討自身作為,而是自肥修法提高罷免門檻,尤其黨籍基隆市長謝國樑正面臨罷免危機,國民黨智庫稱「修法後就可以適用於進行中的案件」,這修法時間點之巧妙,更使輿論沸騰。針對提高門檻的《選罷法》修法,立法院也在審理前一天召開公聽會,邀請專家學者發表意見。
面對這次提高罷免門檻,國民黨又要開特快車,《沃草》帶你回顧《選罷法》修法歷史,又專家學者怎麼看待這次修法?
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Q:《選罷法》修法歷史?
針對這次矚目的罷免門檻規定,中國國民黨竄改遊戲規則不是第一次。在1994 年前是同意票需 1/3 以上即可。但在 1994 年,中國國民黨因時任立委林志嘉、洪秀柱、詹裕仁、韓國瑜、魏鏞等人支持核四面臨遭到罷免,於是在罷免期間修法提高罷免門檻,提高為「投票與贊成罷免人數應達原選舉區人總數 1/2」的雙重高門檻,也讓罷免難度大大提升。
2013 年,中國國民黨突襲式提案,將連署須附切結書與身分證影本的《公職人員選舉罷免法》草案逕付二讀,所幸最終未處理。由於這項修法對時任國民黨立委吳育昇的罷免案增添阻力,又被戲稱為護航的「吳育昇條款」。有趣的是,當時黃國昌曾大力反對,但如今卻又被寫入民眾黨的修正動議中。
2016 年民進黨執政後,降低罷免門檻為現行法:有效同意票大於不同意票,且同意票大於選舉人 1/4 以上。
Q:中國國民黨提出什麼爭議性的《選罷法》修法?
由中國國民黨立委許宇甄、徐欣瑩、蘇清泉提案。要求對就職未滿一年的民選公職,不得提議罷免與連署。且提高罷免門檻,新增「超過被罷免人當選得票數」限制。
連署立委有:中國國民黨立委賴士葆、張智倫、游顥、鄭天財、陳雪生、楊瓊瓔、李彥秀、顏寬恒、吳宗憲、陳菁徽、林沛祥、呂玉玲、林倩綺、鄭正鈐、黃健豪、謝龍介、萬美玲、黃仁、柯志恩、傅崐萁、林思銘、廖偉翔、廖先翔、丁學忠、邱若華、陳超明、黃建賓、翁曉玲、洪孟楷、涂權吉、魯明哲、陳玉珍、陳永康、張嘉郡、邱鎮軍、林德福等 36 人。
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提案理由指出,罷免過程易造成對立、影響社會安定。且實務上,可能發生同意罷免票數低於當選票數情況,形成少數民意否決多數民意的不合理現象。雖現行法有就職未滿一年不得罷免規定,但卻可以於選舉結果出爐後即能啟動罷免提案及連署,助長報復性罷免。
該案在中國國民黨總召傅崐萁的主導下,本來預計於 5 月底的院會逕付二讀、沒收逐條討論機會。但曝光後在輿論壓力、內部雜音下才撤案。
Q:公聽會上的正反方意見?
正方意見,如東吳大學政治系教授蘇子喬、中興大學國家政策與公事所助理教授紀和均等人認為,根本不該有罷免制度,剛當選就擔心要被敵對勢力罷免無法推行政策,導致民主不會穩定。前東吳大學政治系教授謝政諭也批,執政黨先貼毀憲亂政標籤,使人無法理性討論問題。
反方意見認為,公職人員倫理規範低,罷免是合理制衡制度。並認為,保障特定政黨而拉高門檻不具正當性、恐違憲。不讓人討論罷免,更是限制人民的言論自由。此外,罷免門檻必須「超過被罷免人當選得票數」,未意識到罷免與選舉是本質不同的選舉,連投票率都差異甚巨,等同罷免權直接被沒收。尤其,謝國樑罷免正在進行中,退萬步言要修法應只能適用於下任期的民選公職,避免自肥疑慮。
張嘉尹:調高罷免門檻自肥恐違憲,釋字 499 有前例
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「限制就職一年內為罷免之提議與連署」的草案,這是《選罷法》75 條第 1 項但書,那題綱在討論,到底禁止的是啟動罷免程序?還是產生罷免結果?其實,它是一個假議題!從一個法律學嚴格的來解釋的話,在解釋但書的時候,應該要注意它前面的那一段。
前段的規定是:「公職人員之罷免,得由原選舉區選舉人向選舉委員會提出罷免案」。所以就法律解釋來講非常的清楚,但書指的就是,就職未滿一年者,不得進行前面的提出罷免案行為。二分法的提法,其實反而是一個誤導。
「就職未滿一年不得為提議跟連署」對於基本權利,已經構成一個十分重大的限制。這個是《憲法學》的 ABC,就基本權利的限制,會透過「比例原則」來審查。尤其,因為所涉及到的是非常重大的基本權利:一個是罷免權,一個是政治性言論,也就是屬於高價值言論。所以會採取嚴格審查標準,這樣看來無論做擴張解釋或立法禁止,違憲疑慮都非常大。
調高罷免門檻,我認為也是有很高的違憲疑慮。提高罷免門檻,在一定程度內是「立法形成」的自由。但是問題是,如果這屆的立委修訂適用於當屆的話,很顯然根據釋字 499 號解釋,也就是說當時大法官鑒於國民大會第五次修憲「自肥延任」,認為明顯抵觸了自由民主的憲政秩序、民主國原則。
雖然提高罷免門檻,並不是延長任期,但是某個意義上來講,我們可以說它是可以相提並論的。為什麼?投票行為可以把它類比於選民與立法委員,締結一個民主政治契約,而任期跟所謂的撤銷程序也就是罷免,它是契約的必要內容。所以當屆的立委不可以透過修法來提高罷免的門檻,否則等於變動民主契約,而且是有朝利於自己的方向來變動。
罷免的票數要跟選舉票數要相當?這個其實是一種蠻訴諸直覺的一種想法。因為罷免跟選舉,是兩種不同的程序、兩種不同的參政權行使、兩種不同的事實脈絡。簡單來講,在單一選區兩票制之下,基本上不會只有一個候選人,所以要罷免票也要相同數量,這樣的理由並不充分。
林志潔:公職人員倫理規範低,罷免屬合理制衡
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提高罷免門檻,是跟一個國家如何設計監督公職人員的制度,有連動關係。一個具有高度的倫理規範、自律非常高,對於民意代表跟公職人員的懲戒非常嚴格的國家,罷免門檻可以定得嚴一點,因為其他的制度是周全的。反之,一個國家,如果對於民意代表的濫權失職、公職人員的違法行為,沒有辦法有民意的彰顯,那麼罷免的門檻就不可過高。罷免是一個參政權,同時也是監督公職人員表現非常重要的工具。
很遺憾,這一次草案竟然是要提高罷免門檻,令人匪夷所思。因為今年從二月到現在,國會一連串違憲疑慮,甚至擴權自肥的行為,現在正在釋憲中。美國的國會對於議員有倫理辦公室的要求,甚至有國會議員被驅逐出會。如果自律規範可以這麼高,那我也可以不用罷免。
當現在所有的反歧視、反性騷的種種條文,都沒有被立法委員的職權行使法和行為法所通過。取而代之的是,一連串的擴權調查等等情況,如果沒有任何的制度,可以來制止國會議員的濫權,卻反而要去提高人民實現民主的門檻,這真的很讓人民失望、讓民主蒙羞。
陳柏惟:大選投票率 8 成、罷免最高僅 5 成,卻要修法同意票「超過當選得票數」?
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不要把罷免當成毒蛇猛獸,罷免會製造成仇恨對立,是因為罷免方的起心動念有邪念,所以他才會變成一場戰爭,變成一場割喉戰。但如果罷免方的理由正當,比如說有請假選總統的(編按:指前國民黨籍高雄市長、現任立法院長韓國瑜)、半夜強盜破門的(編按:指中國國民黨籍基隆市長謝國樑),那我覺得,應該要給人家罷免的機會。
罷免的期間,我遇到幾個狀況:首先是「錯假連署」。從韓國瑜的 7%,到我的 16%,到黃捷的 26%,到林昶佐的 30%,到高閔琳的 75%,等於 4 張連署書裡面有 3 張是錯的,不是假的就是死的,這合理嗎?而錯假比例超過 10%的,剛好都是中國國民黨政黨發起的罷免,怎麼會說錯假連署是罷免應該要提高門檻理由?
第二個是「空窗期」。當一個罷免方發動罷免,不論原因是輸不起、想搶回來各種原因,該立委也就是我本人,大概要提早 3 個月到半年,花上一定的時間來回應,做一些根本不是立法委員本業的事情。這樣子自然就讓人家覺得,你是不是花時間在不必要的事情上?但沒辦法,罷免方在搞你啊!你能不回嗎?
就我自己的狀況,從罷免發動到補選上後來的林靜儀委員,我的選區有將近 4 個月沒有立委。可以參考其他國家的做法,在罷免啟動後,就直接讓要補選的人都出來選。
第三,募款問題。當時,在我的選區罕見的贊成罷免方有 200 多塊的招牌看板,在罷免方的錢可以無窮無盡的注資的情況下,卻不受政治獻金的規範,而反罷免方不得成立政治獻金專戶,不就是站在那邊給人家打嗎?
要修法把罷免門檻提高,但歷史上罷免投票率最高的,也是我那一場,不過才 51%的投票率而已。拿來跟當選時全國性投票有 80%的投票率,來說得票數不夠、民意不正當?
如果照目前國會多數的版本修下去,過去唯一一個會被罷免的,就是韓國瑜。我最近都覺得國民黨在幫我講話,他們都在指涉顏寬恒是個輸不起的人,我真的替顏委員感到非常悲傷。
黃捷:罷免制度複雜需討論,莫為政黨量身打造成「鳥籠罷免」
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以民主國家為例,像美國其實 50 個州裡面有 19 個是可以罷免州長以及議員的,所以台灣到底需不需要罷免制度,我覺得都可以討論。
我們要的到底是哪一種罷免?其實臺灣比較類似美國式的罷免,英國則是在特定條件下才能啟動罷免,例如說政治人物涉及內線交易、涉及貪污涉及炒股等等。也可以去針對政治人物的權利義務,做更細緻的設計,甚至像瑞士是可以罷免不分區的。
在這麼多複雜的罷免的制度的設計之下,臺灣現在修法就單一性的提高罷免門檻,而且是為特定政黨量身定做的,非常粗糙、廉價,也沒有正當性。罷免是人民的權利,千萬不要最後為了要自己的利益,而變成鳥籠罷免。
張博洋:《選罷法》需修正,但不該急、也不會是中國國民黨自肥版
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罷免作為一種對付不適任政治人物的武器,台灣基進黨使用過、也被使用過。我認為有必要支持《選罷法》相關修正,但不會是急著現在、也不會是中國國民黨的版本。
第一個,「罷免政治獻金」部分,當初罷韓的時候,因為罷免方沒有辦法來申請所謂政治獻金專戶,所以當時的 3 個罷韓團體,使用的是台灣基進黨的政治獻金帳號,這也導致我們內部的人力龐大耗損。尤其看到最近基隆「拆樑行動」就非常辛苦,這應該要在修法當中去被討論到,但這次只有討論到門檻比較可惜。
至於連署書要附身分證影本,如果要增加連署書個資認定的資訊量,甚至是代表性跟公正性的話,那連署署的收取,他真的適合放或大家敢放在其他人家嗎?誰知道任何一場罷免行動,他的連署書會被怎麼樣處理?連署書的個資保護,法律上是否該討論清楚?甚至是把他收到公部門去?都可以來做討論。
另外,單一選區跟複數選區的設計,會使得複數選區,也就是在藍區的綠議員容易被罷免、在綠區的藍議員容易被罷免。所以罷免設計,針對複數選區、單一選區,甚至行政首長到里長,標準的分層分級也應該要在修法中被提到。
罷免韓國瑜的選票,高過於韓國瑜當年的當選票,當時中國國民黨說這是民主最黑暗的一天、嚴厲譴責罷免是政治性動作。可是,當罷免陳柏惟的選票並沒有高於當選票的時候,國民黨卻說這是民主的勝利。很顯然的,中國國民黨並不在乎選舉的門檻的調高或降低,他只是現在急了,有自己本身的需求所以提出了這樣的法案,然後要求大家吞下去。沒有藍白過不了的法案,但是這樣的法案真的能夠讓台灣更好?讓選舉更好?
許冠澤:藍白以檢討原民投票制度之名,行沒收罷免權之實
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我嚴正質疑,這次內政委員會排案邏輯是什麼?本會期內政委員會待審的《選罷法》草案共有 17 案,但是這一次排審只排了 7 案,其他 10 案去哪?排審的 5 案分別是關乎原住民選舉權益問題,包括了秘密投票、缺額補選、移轉投票,這些都應該被討論。但是緊接著的「調高罷免門檻」修法,有何關係?
我們非常大膽的假設,中國國民黨這一次排審的邏輯,就是要以檢討原民投票制度之名,來行沒收人民罷免權之實。明天審查會,是不是就集中討論原住民相關選舉的提案,然後最後因為時間不足等等的,找個原因就把調高罷免門檻,用保留、交付協商的方式送出委員會?一個月協商期過了之後,又可以馬上二讀來做表決,再次重蹈覆轍國會濫權法案一樣的戲碼?排審有著相當大來保送「調高罷免門檻」的嫌疑。
修法讓「有效投票數需超過被罷免人當選票數」,等於中國國民黨就是在正式的向台灣人宣告,從此台灣人沒有罷免的可能!
從罷免案數據來看,很明顯大選投票率跟罷免時的投票率,完全是不一樣的母數。因為全國性大選是一起來競爭,投票率自會高,但是罷免投票往往只有一方動員,投票率相對低。所以 2016 年時任時代力量立委黃國昌當選時投票率 63%、被罷免的時投票率只有 27%。大選投票率大概都可以落在 6-8 成,但被提出罷免的時候,投票率最緊繃就是 5 成。兩個完全不同計算基礎的母數,卻修法要同意票大於當選票,這是完全不可能、天方夜譚。
李晏蓉:罷免團體面臨金錢、政治打壓等問題,沒那麼簡單
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台灣這個社會,要我們站出來反抗,比站出來支持某個人的成本還要高昂許多。我們可以去想想,當今天是大選時去投票,以及是投罷免案時去投票,身邊的親友的反應的不同,其實就代表著這兩項投票的本質是非常不一樣。當我們選擇出門投罷免票的心理壓力,以及當我們在罷免過程中提出自己想法時所面臨的指責,差異都非常大。
因此,大選以及罷免投票之間的投票率對是否能夠等價看待,尤其我們的議員、立委、總統,其實投票的方式都有所不同,是否能夠用同樣的罷免標準一概而論,也值得深思。
尤其根據現行法規,只有政黨才能收取罷免活動的政治獻金。因此我們身為一個公民團體,在提出罷免的時候本來就有一定的難度,並不是那麼簡單。更別提從二月開始,基隆罷免團體不斷受到打壓造謠,以及公權力的介入與威脅,都一再顯示公民行使罷免權時候的困難。
在面對人民對於同黨公職人員的失望與批評時,某些政治人物並不是選擇修正改善,而是濫用立法權的方式修法以保住席次。這些修法都會使得未來罷免權如同虛設、言論自由被打壓,是否也代表著人民之後再也沒有機會監督所有的民意代表?