「18歲公民權」曾因修憲超高門檻受挫，學者支持立委改修《選罷法》落實
【沃草】記者何宇軒報導
《民法》成年的年齡從 2023 年開始已經下修到 18 歲，滿 18 歲的國民就有完全行為能力。在負擔的責任上，滿 18 歲的國民在刑事上也早就必須負擔完全的責任，男性滿 18 歲也有服兵役的義務。然而在能力、責任與義務之外，相對應的選舉權利，仍必須等到 20 歲才能擁有，常被認為這是國民權利與義務的不對等。
關於「18 歲公民權」的討論，若從 1994 年有國大代表提出相關修憲案起算，至今已經發展了 30 多年，值得注意的是，相關論述在這 30 多年間，並不是原地踏步。18 歲公民權的議題，已經不是「應不應該做」，而是「怎麼做」。特別是 2022 年的修憲與公投複決，是 18 歲公民權最接近達成的一次，卻因為修憲複決的超高門檻而失敗，也讓學者和立委討論不透過修憲，而是藉由直接修改選罷法達成 18 歲公民權的可能性。
由於目前《中華民國憲法》第 130 條明確規定「中華民國國民年滿二十歲者，有依法選舉之權」，本條文過去一直被當作限制須滿 20 歲才能投票的依據，但真的只能這樣解釋嗎？若要採取「修法」，而不是「修憲」的路徑，這個憲法條文是否還有其他解釋方式？有哪些論述支持這樣的說法？又要如何回應可能違憲的疑慮？
要負責任盡義務卻無選舉權不合理 日本、韓國、馬來西亞都已通過 18 歲公民權
本（4 ）月 22 日在立法院內政委員會舉行的「18歲公民權修法」公聽會，長期倡議 18 歲公民權的台灣青年民主協會理事長楊姿潁表示，18 歲公民權本質上是權利以及義務的對齊。18 歲的青年在民法上已經是完全行為能力人，也必須承擔完整的刑事責任及各項法律義務，但在政治上卻仍然被排除在外。當一個人被要求對社會負責，卻不能參與決定社會的方向，這樣的制度是不對等的。
台灣少年權益與福利促進聯盟秘書長張祐嘉表示，台灣社會邁向高齡化，現行的投票制度會讓政策偏向高年齡的選民，只有下修投票年齡，把青年在乎的教育、就業、薪資等社會議題納入核心，公共決策才能有世代的代表性。此外，有人會質疑年輕人的決策能力，但一個已有投票權的成年人，並不會因為被質疑決策能力不足就被剝奪投票權，所以用這個理由來排除年輕人投票，完全不具正當性。
在其他國家的案例方面，台灣一滴優教育協會理事長蔡其曄說，鄰近的日本在2016 年時，在參議院選舉讓 18 歲的國民開始有投票權，韓國與馬來西亞也在2019 年時完成改革，把投票年齡下修到 18 歲。世界上主要的國家，最低投票年齡都是以 18 歲為主，甚至也有國家在討論是否要下修到 16 歲。
國民黨曾要求包裹「不在籍投票」、群組散播「拒領公投票」18 歲公民權修憲過不了門檻
回顧與18歲公民權相關的修法歷程，早在1994年，就有國大代表提出降低人民參與、選舉、罷免、創制、複決門檻的憲改案，但都未通過。
近 10 年左右的 18 歲公民權修法，則可以追溯到 2014 年 3 月的太陽花運動，當時許多未滿 20 歲的青年參與學運，展現出公民意識，讓調降投票年齡的修憲議題再度引發討論。
在 2015 年，立法院成立第8屆修憲委員會，雖然各黨團都對 18 歲公民權修憲案有共識，但當時居立法院多數的中國國民黨團，要求納入「不在籍投票」包裹表決，民進黨團則批評，不應以不在籍投票綁架 18 歲公民權。由於朝野無共識，最終導致修憲破局。
在那之後，除了公職人員投票之外，2016 年民進黨取得立法院多數後，在 2017 年修正《公民投票法》，將公投投票年齡由 20歲下修到 18 歲。在 2020 年通過、2023 年施行的《民法》修正案，將成年年齡由 20 歲降為 18 歲，確定了滿 18 歲即為完全行為能力人的基礎。但在選舉權的門檻仍維持 20 歲，出現 18 歲以上、未滿 20 歲的民眾「可以投公投票、不能投選舉票」的現象。
到了 2022 年，立法院再度討論18歲公民權修憲，但期間國民黨多次在修憲委員會缺席，被其他黨團批評打假球。雖然後來立法院在朝野共識下，將 18 歲公民權修憲案全票通過，依照修憲程序，接下來必須交付公民複決。
然而，雖然國民黨立委在立法院表達支持，但傳統泛藍選民卻認為，年輕選民傾向支持民進黨，因此對 18 歲公民權有疑慮。在藍營基層群組，更流傳「拒領公投票」的貼文，甚至得到部分國民黨人士支持，因此國民黨當時也被抨擊是「說一套、做一套」。
最後修憲複決的結果，同意票拿下 564.7 萬票（佔有效票 52.96%），多於不同意票 501.6 萬票（佔47.04%），但依據 2005 年的《中華民國憲法增修條文》規定，修憲案必須跨越「選舉人總額半數」、依照 2022 年時的計算，需要高達 962 萬票的絕對多數門檻。即便同意票高於不同意，離門檻仍差了近 397 萬票，修憲案宣告失敗。
《青年基本法》要求政府落實 18 歲公民權 朝野立委都提修《選罷法》落實
在 2025 年 12 月 26 日，立法院在朝野黨團共同支持下，三讀通過《青年基本法》，其中在第 20 條規定：「……政府應保障年滿十八歲之青年有依法行使選舉、罷免、創制、複決之權，並於本法施行之日起二年內完備相關法制」，在法條中確立了「 18 歲公民權」。台灣青年民主協會顧問、律師何蔚慈說明，依據該條文，政府必須要在兩年內，賦予 18 歲公民權，讓 18 歲的人可以有投票的權利。
由於《青年基本法》僅具宣示與政策指引性質，無法直接改變選舉制度，若要真正賦予 18 歲公民權，仍必須透過修憲或修法。但因為修憲的高門檻不易達成，也有學者提出以修法而不是修憲的方式，賦予 18 歲公民權。例如法律學者顏厥安與廖元豪，都有提出這樣的觀點。
在這一屆的立法院，可以看到藍綠立委都以修法而不是修憲的途徑，來達到 18 歲公民權。至本文完成為止，目前立法院中，藍綠立委的版本，包括民進黨立委林宜瑾、范雲、張雅琳，中國國民黨立委柯志恩、陳菁徽等人都有提出，且內容幾乎沒有差異，都是藉由修《公職人員選舉罷免法》與《總統副總統選舉罷免法》的方式，將原本法條中滿 20 歲有選舉權的文字，修改為 18 歲。
值得注意的是，張雅琳的版本，又強調罷免權的規定。將原本法條「年滿二十歲，有選舉權」的文字，修正為「年滿十八歲，有選舉及罷免權」。她的立法理由提到，「目前我國《憲法》及《公職人員選舉罷免法》僅規定選舉權之年齡，對於罷免權之行使則未有年齡規定。為確認罷免權行使年齡，爰於《公職人員選舉罷免法》第十四條增訂之。」
憲法規定 6 年基本教育現已延到 12 年有違憲嗎？憲法規定 20 歲公民權是保障而非限制
有疑問的是，為什麼之前修憲失敗，現在卻可以不透過修憲，而採用直接修法的方式？何蔚慈表示，問題在於憲法第 130 條「中華民國國民年滿二十歲者，有依法選舉之權」的解釋上，目前學界的討論主要有「限制說」、「保障說」兩種。
何蔚慈說，「限制說」認為，憲法的規定是年滿 20 歲的人才可以有選舉權。但「保障說」認為，條文並不是寫「未滿 20 歲，不得享有選舉權」或「滿 20 歲時享有選舉權」，所以另一種解釋是，憲法的規定，是對於人民權利最低、最基本的保障。目前憲法要求立法者，一定要給予年滿 20 歲以上的國民有選舉的權利，所以如果立法院要上修投票年齡到 21 歲以上，顯然會違憲，但如果要下修投票年齡到 18 歲甚至更低，那就是立法形成的自由。
何蔚慈舉例，憲法規定必須有 6 年基本教育，但大家會認為過去延長到 9 年或現行的 12 年，是違憲的教育政策嗎？事實上，在憲法第 160 條，寫的是「六歲至十二歲之學齡兒童，一律受基本教育，免納學費」，國家如果因為政策上的調整，要給更多的國民受到基本教育，或是讓更多的國民免納學費，這不應該是憲法所禁止的。
在上述立委的修法草案說明中，也可以看到持「保障說」的論點。例如林宜瑾提案的《選罷法》草案，在案由提到「憲法本文有關二十歲公民權之規定，係保障規定而非限制規定，是故，立法者理應有立法形成空間」。柯志恩的立法說明也提到「《憲法》第一百三十條關於二十歲有依法選舉權之規定，法律學界有論者稱，按保障人民權利之宗旨，憲法規定為『選舉權之最低年齡下限』，旨在防止國家剝奪二十歲以上國民之選舉權，而非禁止立法者修法賦予十八歲國民選舉權。」
另外一個支持以修法取代修憲的途徑，是透過歷史解釋。何蔚慈說，從制憲的史料可以看到，為何憲法的投票權門檻是 20 歲，其實是因為當時的民法成年年齡就是定在 20 歲，所以希望把選舉權的年齡與民法成年年齡綁定，認為民法上成年、有完全行為能力的國民，在憲法上也應該要保障投票權。然而目前《民法》成年年齡已經下修到 18 歲，那立法院也下修投票年齡到 18 歲，就更具有正當性。
台北大學公共行政暨政策學系助理教授陳耀祥也說，從制憲的歷史來看，為什麼憲法會把 20 歲的數字寫得這麼清楚，是因為當時的制憲者，彼此之間互信不高，所以把它寫清楚，未來比較不會透過修法去更動。他也建議，未來不管是由立院透過修法，或再繼續推動修憲，文字不一定要寫成 20 歲或是 18 歲，而只要寫「成年」即可，因為即便現在成年是 18 歲，搞不好未來 16 歲就算成年了，那到時又要再改一次。
18 歲公民權 2022 修憲複決 564 萬人同意已過公投 500 萬門檻 當今立院朝野也有共識
但若直接修法，是否有可能被大法官宣告違憲？何蔚慈認為，若是由人民聲請釋憲，必須要有人民的權利受侵害，那很難想像讓更多的人民有投票權，會有誰的權利受到侵害。如果是由立法委員聲請，依過去的釋憲實務，必須是「沒有投下贊成票」的立委才能聲請，但目前 18 歲公民權，在立法院有共識。
那如果是行政機關，例如行政院或中選會來聲請，考量到政治上與社會輿論上的衝擊，他也認為行政部門應該不會走這樣的路徑。
但也有學者提醒，不能忽視先前在修憲複決時，投下反對的 500 多萬民意。東吳大學法律學系教授胡博硯說，他個人同意可以透過修法落實 18 歲公民權，但大家仍必須面對的質疑是「如果修法可以過的話，那上次（2022 年）幹嘛提修憲案？」或許當時的立法委員認為這是憲法層次的問題，又或是他們沒想清楚？
胡博硯說，上次修憲被否決，不但距離門檻差了 397 萬票，還有 500 多萬的反對票。當立法院提出修法後，要怎麼面對當初投反對的民眾？要怎麼跟當初否決的人民交代說，「其實修法就可以了」？如果修法就可以，那上次就應該這樣跟民眾說；既然上次選了修憲的路徑，「不能路斷了就換條路，而是要把路修好」；若因為上次修憲沒過，這次就選擇以修法的方式來解決問題，這樣是漠視這 500 多萬反對的民意。
律師黃帝穎則認為，他同意問題的根源在修憲的高門檻，但他也認為，透過修法來降低年齡門檻，仍有正當性，因為朝野都有共識。
黃帝穎進一步指出，上次公民複決，投同意的有 564.7 萬票，如果把 18 歲公民權思考成立法原則創制，用公投的角度來看的話，以目前《公投法》的標準，有 500 萬票就算過關了，所以之前有 564.7 萬票同意，是符合多數民意的。