讓民眾感受「戰事就在身邊」！一次看「2025城鎮韌性演習」的革新與挑戰

【沃草】記者何宇軒報導

「位於臺北市信義路的中華電信園區疑似遭受無人機攻擊、發生爆炸，大樓冒出陣陣白煙。警方協同民防大隊，在園區各出入口進行管制，也以無人機進行警戒，確認現場沒有其他安全疑慮；搜救隊則在評估現場建築損害的情形之後，進入搶救，協助人員脫困⋯⋯」

上述情境，是上（7）月 17 日改革過去萬安，民安演習的首次「2025 城鎮韌性演習」中，位於中華電信園區內的演練項目之一，模擬重大基礎設施遭受攻擊的狀況。隨著近年來國家安全的概念，從以往單純軍事層面，拓展到社會整體。從 3、4 月起，各縣市就已陸續舉行演練，7 月時更首度結合了已經實施 47 年的防空避難「萬安」演習和救災「民安」演習，同時間，國軍也正在進行一年一度的「漢光」演習，同步進行國軍演訓、又整合非軍事部門的應變，希望讓民眾能感受到，戰事一旦發生，不會遠在天邊，而是可能在你我生活周遭產生影響。

除了中華電信園區等關鍵基礎設施遭攻擊的情境，當天也演練了（物資）配售站，以及在校園開設急救站、救濟站收容傷患等項目，甚至有配售站又遭受攻擊的突發情況；當天也進行民眾較熟悉的防空避難演練，將街道淨空 30 分鐘。

但即便有了這些革新，在演習結束之後，美國媒體《外交家》仍刊出一篇以「臺灣民間社會尚未做好戰爭準備」為題的文章，認為臺灣的民防偏向表面功夫、一般民眾只是旁觀者，而非參與者。這些批評提醒著，面對中國的威脅，要做的準備可能永遠嫌不夠。而對於本次城鎮韌性演習的檢討，以及未來可以改進的項目，國內的專家學者又怎麼看？

城鎮演習讓民眾確實感知戰爭，但全民參與度仍不足

本次演習的特色，是將以往行之有年的民安、萬安演習，合併為「城鎮韌性演習」，再與專業軍人的漢光演習同時進行。黑熊民防教育協會理事長劉文認為，這樣合併的效果可以讓民眾更加能體驗到戰爭的情境。民眾同一時間看到國軍的漢光演習，不但展示各種武器，在城市間也演練包含縱深防禦、假設敵軍攻入本土的情境。

例如演練像中華電信園區等關鍵基礎設施被攻擊、以及與全聯超市合作進行演習等，透過這些搭配，可以提升民眾對於戰爭情境想像的感知度，也就是戰爭災情已經到了臺灣島上，而不再只是遙遠的海、空戰。

長期關注民防議題的世新大學傳播管理學系副教授劉玉皙則認為，雖然目前的演習更貼近戰爭的情境，但是參與演練的對象，基本上還是公部門，以及地方政府可以動員到的民間團體，並不是全民參與。對民眾而言，可以感受到的大概就只有防空演練那 30 分鐘，民眾對其他部分還是很陌生，甚至城鎮韌性演習結束之後，相關的新聞報導也不是很多，所以這些演練的情境，萬一真的發生了，一般人其實還是不太知道該怎麼做。

劉玉皙進一步提到，韌性就是全民都要作準備，但目前的情況是，一般民眾即使有心參與演習，也可能不得其門而入。例如有一些民防自訓團的夥伴，可能是以義警、義消的身分參與，但她也聽到還有很多人或團體，想去參加或幫忙，卻不知道要去哪裡登記加入城鎮韌性演習。

劉玉皙說，可能因為這還只是第一次辦城鎮韌性演習，但如果要讓社會大眾有參與感，至少在做完演練之後，要進行社會溝通，明確告訴民眾，今天其實有演練哪些情境，而不只是防空演習。此外，還要想辦法再納入更多的民間力量，讓更多人不論是以個人志工還是團體的身分，可以跟地方政府登記、加入演習。

劉玉皙直言，建立參與管道，本身也是演習的一環。要讓民眾知道他可以怎麼加入，而這些人加入之後又要怎麼調度、參與者的專業要如何認證等。「如何讓民眾參與」這件事，平時也是需要演練的。

由於這次演習同時，南臺灣也發生風災，後來臺南等地暫停演習以救災，但仍有政治人物批評，應該暫停全國演習進行救災。劉玉皙回應，本次風災、雨災，是比演習更嚴格的韌性考驗，之前的防災演習當然有所幫助，但本次在規模上是幾十年一遇的極端氣候，超過了既有的防災與救災體系。

雲嘉南今年不演習，全力救災，國軍和後備幹部也投入救災。但風災初期的問題是受災程度和範圍皆資訊不明，協調困難，在當時要求其他所有地方政府協助救災，可能也幫不上忙。

劉玉皙進一步提到，風災的本質跟戰災仍不同，戰災不會造成如此大規模的實體破壞，因為臺灣的戰爭情境仍以空襲或第五縱隊破壞為主，但本次風災的確揭露了臺灣準備不足的地方，包括基礎設施如電力的脆弱，斷電情境的應對，弱勢人口的照顧等，例如本次受災地區多為老弱人口，難以自己修復清理。

前述提到，演習過程民眾缺乏參與管道的問題，也一樣發生在臺南風災。這次有很多志工其實想要進入臺南災區幫忙，但也一樣無法媒合到臺南市政府。她認為，在政府救援這端的問題，是基本資訊的掌握與整合不足，導致無法有效投入人力資源來救災，也無法媒合民間團體或個人志工進入救災。她直言，這些資訊整合、協調、人力與物力調度，戰時也是重要的工作。

此外，劉玉皙也觀察到，目前城鎮韌性演習都還是單一情境的處理，但其實如果真的遇到戰爭或灰色地帶襲擾時，災害可能是複合性的。例如可能中華電信機房爆炸、通訊受到阻礙，但炸彈不會只有一波，可能會等急救與消防人員聚集以後，再發動第二波攻擊。

需思考「長期作戰」演練 人民儲備物資、企業維持生產

另外也有學者認為，本次城鎮韌性演習，缺乏「長期作戰」的演練。國防安全研究院政策分析員賴達文就在接受《報導者》採訪時表示，今年城鎮韌性演習的情境多半仍設定在「灰色地帶騷擾」和「空襲初期」，但中央必須正視長期抵抗的準備，例如醫療物資在大量消耗下，要如何維持生產？民間工業產線能否轉為生產彈藥？以及每家戶所需的糧食、水、能源儲量，政府都必須提供明確的資訊供民眾參考。

劉玉皙則認為，持久戰的準備雖然沒有辦法納入城鎮韌性演習，但也需要全民參與。包括產線在戰爭狀況下如何維持生產，需要各公司規劃和演練；在家庭的物資儲備，則必須透過社會溝通讓每個家庭了解戰時可能面對的情境，並且根據自己家庭的需求，準備家庭所需的物資。

此外，如何在戰時繼續維持生產線運作，也必須克服人力短缺的問題，因為人員可能被派到前線、受傷、逃走，也要克服關鍵設施停頓、斷電斷水，以及產線遭受人為破壞等。事實上，各公司平常組織嚴密，指揮鏈清楚，企業也有動機保護自己的資產（如人和設備），是很好的備戰單位。

至於民間產線轉而生產軍需品，是國防部進行已久的動員工作，不是隨便徵用，而是在事前即有簽約，進行軍用規格協定，議定供應價格，廠商也需加強自己關鍵設施和保全，一切在法律架構下進行準備。

劉文則提到，目前演習的腳本情境，好像都假定當天發生、當天就會結束、當天就要復原，可是如果真的是戰災，可能就要進入持久作戰的情況，那就必須調度很多物資；人力也會疲憊，必須要替換不同的人力。

加上可能戰場會移動，所以也會牽涉跨區收容。如果災害持續的天數不是只有一天，而是長達一週到兩週，勢必要加入更多後勤的考量。

若要體現在演習上，可能就要加入考慮如盤點物資、能源到底可以用幾天等現實的問題。政府必須要先知道「弱點」在哪裡，才能夠防護。例如在資訊、金融安全上，萬一發生戰爭、銀行突然無法運作，雖然資料有備份，但要怎麼啟動備份的資料？這都需要演練。還有像是要不要演練全國斷網的情形、即便臺灣與國外的網路斷鏈，但臺灣國內的網域能不能運作？這些都是可以在未來演練的項目。

推動備戰卻遭批恐嚇民眾 臺灣防衛韌性一大難題

由於在演習之後，《外交家》刊出文章認為，臺灣民間社會還沒有做好準備、演習仍偏表演性質，但劉文認為，這篇文章的論點是比較悲觀，雖然她也同意演習還有很多地方可以進步，但如果把時間拉長來看，以近 5 年來說，臺灣的演習整體其實已經有很多進步。

劉文進一步說明，例如兩、三年前的民安演習，已經把戰爭情境的比例增加到70%，今年城鎮韌性演習，又直接對接漢光演習，這已經是很大幅度的改變。此外，整個社政單位的基層，都開始在做關於「平時轉戰時」的演練，也就是將平日針對一般天然災害的準備，如何轉為應對戰爭災害，而有相關的訓練與教育課程。所以某種程度上，她認為這一塊已經有在動起來，但可能需要一些時間去推廣。

此外，該篇文章以烏克蘭作比較，認為臺灣民眾還沒有準備好，劉文也認為，烏克蘭在 2014 年已經發生克里米亞被侵略的事件，所以整體來說，民眾比較有意願配合軍事改革。至於臺灣雖然現在地緣政治風險越來越升高，但多數的民眾，並不認為戰爭一定會發生，所以在整個風險感知的想像上，臺灣民眾與 2014 年的烏克蘭，還是有一些差距。

臺灣在推動全民防衛時的一大挑戰，就來自每個人對風險認知的想像不同。如果在演習或宣導上，太強調戰爭，可能也會被批評是在恫嚇民眾，又或是之前處理學生參與全民防衛時，遭到「把學生推向戰場」的批評。對於這類社會溝通的問題，劉文認為，畢竟全社會防衛韌性包含的面向太多，像是能源、物資、民力等，但無論是面對天然災害與戰爭災害，這些面向都很重要。

劉文直言，在野黨當然可以挑戰、認為這些措施是在恫嚇民眾、挑釁中國，但從任何客觀的數據，或是全世界對於臺灣的警告看來，臺灣面臨的地緣政治風險確實在提升，臺灣不能假裝沒有看到這些風險。

此外，也不可能等到真的發生非常明確的軍事行動後，再來做準備，因為中國會採用混合戰的手法，先從各種灰色地帶的脅迫，讓臺灣對中國的軍事演習、資訊迫害無感，再進行快速的軍事行動、閃電戰，所以如果要等到看見軍事行動再來準備，是來不及的。各種複合式的災害，包含非傳統軍事行動下的混合戰侵擾，都需要繼續跟民眾推廣。