中國稱臺海非國際水域 國際法專家宋承恩美國派出航母中國可能只會叫一叫

發佈時間6/16/2022, 10:15:47 AM
最後更新6/16/2022, 10:37:41 AM

【沃草】記者朱乃瑩報導

中國近日宣稱「對臺灣海峽享有主權、主權權利和管轄權」,引發國際側目。國際法專家宋承恩直批,中國的論理根本經不起檢驗,並分析,中國這次聲明的主要目的,應是透過升高區域緊張,排除外國軍艦在臺灣海峽的通過權,若有實力才會考慮擴及一般船隻甚至封鎖臺海。他強調,臺海是繁忙的水道,中國若真的干預各國航行會「犯眾怒」,且牽動美國整體的防衛佈局,美國不可能忍下去。中國現在拋出球,如果美國下個月就派一艘航母來,中國能怎麼做?有可能「叫一叫就退回原點」,只是口頭恫嚇而無實際行動。但他也坦言,雖然根據理性分析,中國「根本不該碰臺灣海峽」,但普丁、習近平等極權獨裁者都不太理性,因此還是要注意。他也肯定陸委會、外交部的聲明都有意識到(國家)安全問題,而不只是主權矮化。

<strong>制憲基金會副執行長、國際法專家宋承恩(攝影/朱乃瑩)</strong>

制憲基金會副執行長、國際法專家宋承恩(攝影/朱乃瑩)

美國驅逐艦於 4 月 26 日通過臺灣海峽時,所屬「第七艦隊」特意發表聲明,指出「依循國際法穿越國際水域」。中國外交部發言人汪文斌於週一(13)玩弄文字遊戲稱「國際海洋法沒有國際水域一說」,更表示「根據《聯合國海洋法公約》臺灣海峽水域由兩岸的海岸線向海峽中心線延伸,依次為中國的內水、領海、毗連區(臺灣稱鄰接區)和專屬經濟區,中國對臺灣海峽享有主權、主權權利和管轄權」,引發國際側目。《沃草》專訪國際法專家宋承恩,分析中國主張的理據與目的。

核心目標是排除外國軍艦,美國不可能忍下去

「臺灣海峽就是國際水域,玩這種文字遊戲沒意思!」宋承恩駁斥說,中國咬定海洋法裡沒有「國際水域」這個名詞,但臺海向來是開放的,各國在此都有航行自由,中國只是在玩文字遊戲。他指出,過去美中之間就有否認外國軍艦在專屬經濟區內有通航權,這次聲明是同一邏輯的延伸。

為何要限制外國軍艦通行?宋承恩說,美國航母在 1996 年通過臺灣海峽彰顯其海上投射能力,表示「敢打臺灣,我就對你動武。」近年,因應中國軍機頻繁飛越臺灣西南空域,美國開始固定派軍艦穿越臺灣海峽,後來英、法、德也相繼出現,讓中國希望透過宣稱「臺灣海峽不是國際水域」,暗示外國軍艦可能會碰到中國干預,甚至引發衝突。

「臺灣海峽的重要性不亞於臺灣本身,美國不可能忍下去。」宋承恩分析,美國向來堅持在全球都要能自由投射兵力,中國等於直接挑戰美國的通航自由。如果美國的主要航道突然不能用,甚至會影響整體防衛,以及美國對菲律賓、泰國、日本、韓國等盟國的防衛承諾,因此斷言,如果美國乖乖退出臺灣海峽,「在國際上都不用混了。」

「中國表面上根據海洋法,實際上論理根本經不起檢驗!」宋承恩強調,臺灣海峽最窄處也有 70 浬(130 公里),按照國際法規範,中國、臺灣領海各有 12 浬(22 公里),中間約仍有 46 浬屬於所有船隻都可自由航行的水域。

退一步來說,即使臺灣不幸被中國「統一」,臺灣海峽也不可能任意劃為「內水」加以封閉。宋承恩說明,峽灣、河口與海洋相接的水域,通常會被沿海國劃為「內水」,並非開放水域,但海峽則有特殊機制。宋承恩舉例,日本、印尼等列島國家,國土之間多處海峽都是供國際通航使用,反而是臺灣將臺澎之間的水道劃為內水,還曾被美國抗議。

有分析認為,中國下一步會以「臺灣海峽是內海」為由,限制外國船隻進出,宋承恩直言不可能,印太經濟佔全球 2/3 的 GDP ,國際都在強調印太地區自由開放,尤其通往東北亞的油輪、貨輪都會經過臺海,若封閉會大幅增加船隻在亞洲的通行成本,涉及各國的共同利益,「再怎麼流氓都沒人會做,太傻了!」但他也苦笑說,雖然理智考量下「臺灣海峽根本不該碰」,但普丁、習近平等極權獨裁者都不太理性,所以理性分析會有極限。

臺灣海峽為繁忙水道,尤其通往東北亞的油輪、貨輪都會經過臺海(來源:臺灣海域船舶即時資訊系統,交通部航港局)

臺灣海峽為繁忙水道,尤其通往東北亞的油輪、貨輪都會經過臺海(來源:臺灣海域船舶即時資訊系統,交通部航港局)

沿海國對海域的權利,依序有內水、領海、毗連區(鄰接區)、專屬經濟區,而基於「海洋開放、航行自由」的價值,在海洋法上,所有船隻都可「無害通過」領海,只要該船隻不間斷快速通過,除非有排放污染、捕魚、演習等「有害」行為,沿海國不能干預,經濟區與公海更是如此。

但對於是否容許軍艦無害通過則有爭議,有些國家認為軍艦出現在領海就是威脅,例如印尼、中國,甚至臺灣,都規定軍艦應事先通知、獲得核准才能通過領海,但以美國為首的海權國家反對這種主張,目前各方達成的默契是,美國會非正式告知沿海國,沿海國家也不會阻止。此外,美國通常保持低調,僅會以單艦行駛,不會是整個戰鬥群。

中國則想進一步將「禁止軍艦通過」的主張,由領海(12 浬)外拓至專屬經濟區(200 浬),由此引發與美國的長期爭議。宋承恩指出,中國的慣用手法就是「老三套」:先否認法律或利用法律創造模糊空間(宣稱臺海不是國際水域),接著造成既定事實(排除他國軍艦),迫使其他國家接受。

中國繼續讓大家警覺,大家只會更團結

中國國防部長魏鳳和 12 日在「香格里拉安全對話」中,強調「如果有人把臺灣分裂出去,中國會不惜一戰、不惜代價」;13 日中國官媒公布習近平已發布《非戰爭軍事行動綱要(試行)》,同日聲稱臺灣海峽「不是國際水域」。

宋承恩表示,這些強硬的東西,都會升高國際對中國的警覺,加強各國團結,從外交或戰略角度來看都「非常傻」。

「降低緊張對他有好處,明智的話,當然是要放軟姿態,讓各國焦點回到歐洲,不要針對中國。」他指出,本次香格里拉對話的態勢,就是因應俄羅斯侵略烏克蘭,全球通膨、石油、糧價飆漲,各國「都想叫中國克制,希望不要再有一場戰爭」,但魏鳳和不僅在會議中代表中國強硬發言,會後中國又做出各種強硬姿態,非常不智。

宋承恩指出,中國已經為自己強硬的態度付出很多代價,鎮壓香港、新疆、西藏等,讓國際社會大副改觀,而中國過去都是憑藉經濟實力跟市場優勢,但現在經濟下行,卻還保持強硬,只能說是決策僵化。他諷刺,中國正在複製俄羅斯模式,讓大家變得越來越團結。

同樣方式南海就用過!中國擅畫「九段線」排除他國權利 宋承恩批「憑什麼」

宋承恩解釋,中國聲稱「對臺灣海峽享有主權、主權權利和管轄權」,其中「主權權利」就是沿海國在專屬經濟區內,在資源方面享有類似主權的排他性權利。根據中國對專屬經濟區的主張, 70 浬寬的臺灣海峽,完全為 200 浬(約 370 公里)的中國專屬經濟區所涵蓋,而中國進一步聲稱對臺灣的主權,則可讓經濟區從臺灣再往外延伸 200 浬。

「管轄權」則是中國在南海用過的手法,宋承恩指出,中國在南海的主張根本沒有法律基礎,讓各國很感冒。

中國不承認南海周邊國家依據海洋法協商的經濟海域,片面主張在「九段線」內享有(排他性)主權權利與管轄權。

中國不承認南海周邊國家依據海洋法協商的經濟海域,片面主張在「九段線」內享有(排他性)主權權利與管轄權。

「外國記者去拍島礁,中國軍機就來廣播說,你已進入中國管轄水域,請你離開。」

宋承恩說,南海向來是各國「走來走去,在哪裡捕魚也沒人管」的水域,但中國強起來後,開始主張「九段線」內都有主權權利或管轄權,引發南海爭端。

海洋法中,「島嶼」與陸地享有同等權利,但不能維持自然居住的「岩礁」,則只能劃設領海,不包含專屬經濟區,中國卻聲稱「九段線」是歷史權利、聲稱對南海島礁有領土主權,強硬排除別國的資源運用與通航權利。越南委託外國公司開發南海油田,中國就去剪斷探勘纜線,自己到同一地點探油;菲律賓漁民在黃岩島捕魚,中國就去逮捕,最後菲律賓忍無可忍,向常設仲裁法院提出仲裁。

「西班牙可以說教宗 1453 年就把西半球畫給他嗎?早就不是那個時代了!」對於中國主張「歷史權利」,宋承恩直批「憑什麼!」他指出, 現行海洋法公約規定,海洋權利就是根據海岸延伸,中國也有簽署,因此這種主張根本不合法。

至於中國控制的島礁,宋承恩指出,許多島嶼都不是自然有人居住而是政府派去,不符合海洋法規範。退一步說,就算同意這些島礁可享有專屬經濟權,但經濟海域重疊依法也應該談判,「中國有 200 浬、越南有 200 浬,而且越南的海岸線更長,憑什麼要對分?」

註解

  1. 宋承恩指出,2001 年美國 EP-3E 偵察機在中國「領海以外、經濟海域以內」的南海地區巡邏,中國卻派戰機攔截,雙方擦撞後中國軍機墜毀、飛行員死亡,美國軍機則迫降在海南島,被中國捕獲。該次事件後,中國持續主張在經濟海域內,外國軍事艦艇與航空器也無權不受干預通過。
  1. 領海基線以內水域。由於陸地地形不同,部分與海洋相接的水域,例如峽灣、河口、海灣等地形通常被沿海國劃為「內水」,權利與與領土相同,並非開放水域。
  1. 領海基線以外 12 海浬(約 22 公里)。與領土一樣具有排他性主權,但具有讓他國船隻「無害通過」的重要義務,核心思考即是 15 世紀以來的航行自由觀念。所謂「無害」是指快速通過、不影響沿海國利益。
  1. 領海基線以外 24 海浬(約 44 公里)。沿海國在「有理由」認定船隻進行走私、偷渡、販毒、人口販運等不法行動,或基於防疫檢疫等「正當理由」時,可以在其未入領海內時就進行執法,但如何才算「正當」常有爭議。
  1. 領海基線以外 200 海浬(約 370 公里)。沿海國對捕魚、開採石油經濟資源有排他性的權利。當各國的 200 浬範圍重疊時,需要協商劃界,但通常會考量兩國海岸線長短,取得衡平。
  1. 宋承恩表示,較晚興起的海權國家荷蘭為突破西班牙、葡萄牙的壟斷,委託法學家格勞秀斯於 1609 年撰寫《海洋自由論》,強調「海洋這麼大,沒有理由關閉,應該開放給所有人使用」,後續的英國、美國等海洋國家,也都延續此種觀點。
  1. 「科孚海峽案」是國際法院針對外國軍艦是否可「無害通過」領海的經典判決。1946 年英國軍艦在阿爾巴尼亞領海觸雷爆炸,兩艘驅逐艦嚴重損壞、82 人喪生。英國隨後在該海域執行掃雷,並向阿爾巴尼亞提告。國際法院在 1948 至 1949 年間做出三個判決,裁定觸雷英國艦隊為無害通過,但第二次英國艦隊進入掃雷,則確屬侵害阿爾巴尼亞主權。
  1. 中(華民)國於 1947 年出版「南海諸島位置圖」,標示出四沙群島,並在群島外援與鄰國海岸之中線上,以 11 條線段標示出「傳統疆域線」。中華人民共和國繼承此聲稱,主張線內即為其「固有領土」。1953 年因與北越同屬共產陣營,移除緊鄰北越的 2 條線段,由 11 段改為 9 段。