中國「以疫謀南海」！國際法學者宋承恩：臺灣應拋棄「中華民國」南海論述

當中國武漢肺炎疫情對全球持續造成嚴重影響之際，中國藉由在南海劃設行政區，派遣航母遼寧艦巡弋南海，頻對南海出手。針對中國「以疫謀南海」的行為，美國國務院日前發表聲明，要求中國停止霸凌鄰近國家。對於在疫情下升溫的南海局勢，牛津大學國際法博士候選人宋承恩接受《沃草》專訪指出，臺灣政府應在當前局勢及「南海仲裁」的依據下，放棄和現在中國「九段線」主張高度相同的「U型線」南海主張，跟不斷製造區域衝突的中國做出區別。臺灣政府更該思考如何建立一套跳脫過去「中華民國」以中國為中心的南海論述，將臺灣做為主體重新思考跟南海的關係，擬定新的南海政策並經營太平島，確保臺灣在南海賽局中佔一席之地。這樣除了能反制中國擴張，在美中爭霸南海的過程中，也能為臺灣贏得應有利益。

針對中國近期在南海劃設行政區造成的影響、該如何解讀中國派遣軍警船艦介入南海，以及臺灣在南海爭議中應該採取的策略，以下為宋承恩接受《沃草》專訪所做的詳細解析。

Ｑ：最近中國片面劃設南海行政區，南海國際角力未來將如何演變？

中國在 2012 年就已經成立了以南海為管轄範圍的「三沙市」，最近更劃設南沙、西沙兩行政區。中國劃設行政區的意義，就是藉由設置行政機構去管理，將主權主張的「具體化」再向前推進。中國對南海島礁的領土主張一直都在，以前是放在紙上沒有行動，等到 2000 年後國力強盛，開始有具體行動、控制南海。

但這裡是指中國針對南海海域的水上活動部分，譬如對越南探採石油、或是菲律賓及越南等國漁民的捕魚行為進行干預，並主張該海域海上經濟活動受中國管轄。這些事件，後來就引起「南海仲裁」。重要的是，南海仲裁並沒有處理領土爭端，主要在擱置領土爭端下，對這片海域的權利是否像中國宣稱是該國「專屬」，進行處理；釐清中國的行為有無違反國際法。仲裁結果顯示，中國的確違反國際法，南海不是中國專屬，就法的角度，沒有屬於中國的理由。

從南海仲裁沒處理到的領土爭端來說，參與其中的各個國家都有自己的主張，但他們所佔領的島礁也都不同。中國主張擁有南海四個群體島礁（東沙、西沙、中沙、南沙）的所有主權，但問題在於這樣的主張無法落實。因為實際的狀況，就是部分是臺灣佔領、還有越南、菲律賓、馬來西亞、印尼也都有各自佔領的部分。所以不可能一方面宣稱擁有主權，但部分島礁上卻有其他國家的駐軍或人民。

中國劃設的所謂「九段線」，並且宣稱九段線以內的所有島礁都屬於中國，不管面積大小、就算是沉沒在海平面底下的島礁也包含在內。這完全不符合國際法，因為「土地」才能主張所有權，海平面底下的、譬如曾母暗沙，無法作為領土的標的。暗沙在海洋法的地位不是領土，不是可以主張主權的，其所有權的界定必須看所在的海域屬於哪一國，例如，是否是該國大陸礁層的一部分。包括中國在南海佔領部分島礁，抽沙填陸建造「人工島」，也已經違反國際法。

現在中國透過劃設行政區，想要進一步將宣稱的主權坐實。下一步，有可能就是中國藉由實際的軍事力量，驅逐其他佔有南海島礁的國家。如果進入這個層次，勢必將引起重大國際爭端。到時候就是兵戎相見，會急速加劇目前就已經很棘手的領土爭議。南海爭議延燒到至今，目前就只差是否用軍事力量「輸贏」這一步。

Ｑ：中國除設置行政區，頻派遣軍、警船艦進南海，大動作透露哪些訊息？

中國派武警船陪同該國漁船越界捕撈，派遣遼寧艦到南海巡航，從大方向來看，這些都是中國試圖實質控制南海的行動。譬如中國武警船侵入他國漁場，就是在向鄰近各國宣示，只要進到某些海域，就會受到中國公權力的干預，這是針對海洋使用進行實質控制的一環。以中國軍艦巡弋南海來說，這就是軍事力量的投射，用意是嚇阻其他國家軍艦、各類型船艦通過南海或在該地區活動，藉此建立軍事勢力範圍、告訴國際這片海域受中國控制。

從國際法來看，中國派武警船干預捕魚的行為存在爭端，解決這項問題，是「南海仲裁」原本被賦予的任務。中國藉由派遣武警船的行為，想要實質掌握南海海域的「使用權」、控制這片海域的經濟活動，但就要看他們是憑什麼可以這樣做。中國是用「九段線」之內都是屬於它的歷史水域當理由，但南海仲裁的判決結果已經顯示這種宣稱「沒有基礎、不能成立」。

中國現在引發的爭端，很可能是那些水域原本就是越南、菲律賓、印尼等國漁民的漁場，但中國為了實質控制南海而採取干預，這樣就違反國際法。

從中國派遣軍艦巡弋南海來看，照仲裁結果，南海有大片水域不是屬於任何國家 12 海浬的領海，而是開放的水域，所以各國軍艦都可以自由通過、活動，包含在其中進行軍事演習。中國跟其他國家一樣，可以派遣軍艦在這片海域巡弋，但不能據為己有、干預其他國家在該區域內的活動。現在最大的問題就是，中國想運用軍事力量，嚇阻其他國家進入開放的南海海域。

南海仲裁是不是沒有任何作用？這牽涉到法律判決跟現實實力的微妙關係。判決的結果不是完全沒有意義，至少是設立一套準則。譬如在南海仲裁結果出爐前，很難去講清楚中國在南海的各種行為是不是違反國際法，說不定有人還會認為中國宣稱南海是它的「歷史水域」是合理的。但仲裁結果出爐後，各國明確地就能夠判斷，中國的哪些行為、主張，不合乎國際規範。

只是說，違法狀態要怎麼導正、怎麼執行，這需要「力量」才做得到。如果中國做出哪些行為，譬如派遣軍艦干預他國在南海開放區域活動、在人造島上部署飛彈，讓各國無法接受，就會受到反制。需要投入力量才能改變的部分，就牽涉到各方如何「鬥法」。

Ｑ：南海爭議不斷，臺灣在其中有領土、駐軍，該如何因應？

臺灣近幾年的政治發展上，很清楚的是蔡英文政府在重新定義中華民國，尤其是「中華民國臺灣」這個字眼的出現。特別是最近世界衛生組織（WHO）爭議期間，外交部呼籲 WHO 應該尊重臺灣完整參與的權利，並且尊重臺灣政府是唯一合法代表 2300 萬臺灣人的政府。這對應到過去因「2758 號決議」被趕出聯合國的是代表「中國」的中華民國政府；現在的政府是由 2300 萬人選出來、代表臺灣。現在「中華民國」的意義，不再像過去象徵「中國」。

既然「中華民國」在政治意義上已經有了重新的定義，那為何在南海爭議中，政府還要跟隨 1946 年中華民國對南海主權的主張？隨著中華民國「臺灣化」，政府不需陷在過去的立場。

南海仲裁原本是個很好的機會，讓臺灣可以重新定義南海政策，但我們錯失時機。南海仲裁是在 2013 年由菲律賓提出，2016 年 7 月做出仲裁結果。這段仲裁的時間，絕大部分跟馬英九執政時期重疊。那時因為中國把南海週邊的國家都得罪光了、沒有盟友，所以臺灣承受很大壓力、被中國拉得很緊；中國當時還有另一個目的，就是「以南海反臺獨」，用中華民國政府所謂南海「U型線」跟中華人民共和國「九段線」主張高度重疊，來連結兩岸「都是中國人」，防止臺灣走向以臺灣為主體、重新看待跟南海的關係。

當時因為是中國國民黨馬政府執政，在南海仲裁的立場上，中國的主張對馬英九來說相當「合口味」，政府在他主政下也跟中國在南海議題上進行了許多合作。

2016 年南海仲裁結果出爐，才剛執政的民進黨蔡英文政府對此聲明，「不接受南海仲裁」。這相當可惜，因為仲裁結果其實對臺灣來說是「解套」的機會。不過，當時不接受仲裁結果，原因包括仲裁報告中不當稱我國為「中國臺灣當局」（The Taiwan Authority of China），再來就是仲裁不認為臺灣管轄的太平島是「島嶼」而是岩礁。不然，如果以仲裁結果顯示中國「九段線」沒有法律基礎，對臺灣來說是跟中國做清楚區分的好機會。

我認為，2016 年沒得到解套的問題，現在應該得到解套。在當前南海的局勢下，臺灣應該要擺脫 1946 年中華民國對南海主張的立場。臺灣要主張擁有南海所有島礁的主權，這不符合現實、也不合乎臺灣利益。對中國來說，有能力與籌碼用大國姿態去欺壓鄰國，但是對臺灣利益來說，需要跟越南、菲律賓等國這些「鄰居」維持友好關係。

對臺灣來說，現在有一條退路，應該將不放棄屬於我國領土的太平島當前提，在不失去南海立足點下，脫離「中國式」南海立場，以臺澎金馬加上太平島為主體，研議新的南海政策。在這個過程中，臺灣也必須發展出有別於過去「中華民國」立場、來跟太平島產生連結基礎的論據，並且好好經營太平島，讓臺灣在南海賽局中還是能佔有關鍵的地位。

這樣的做法「進可攻退可守」，「退可守」的部分，是這樣能夠阻擋臺灣國內親中人士指責臺派政權放棄領土，但也因為沒有主張太平島、東沙島等臺灣領土以外的主權，而能夠符合南海當前的國際政治現實。「進可攻」則是指藉由經營太平島海上救難、科學研究、提供國際氣象研究等特性，來強化在南海議題中「Taiwan Can Help」的角色。如果臺灣能提出這樣的新南海政策，也等同於提出一種和平的主張，跟中國不合理、非和平的主張及行為做強烈對比。

改變臺灣現行南海政策，是政府遲早必須要做的事情，這樣才有辦法面對國際現實、也才符合臺灣利益。南海仲裁的結果，已經為臺灣改變南海政策，在國際法的基礎上鋪好了路；「中華民國臺灣」的論述，則為改變提供了政治上的條件。將南海政策調整成以臺灣為中心、臺澎金馬加太平島的方向，是很自然也合理的下一步。臺灣也該好好運用手上這張牌，在美中兩國都試圖掌控南海的競逐過程中，為自身贏得最大的利益。