台美還沒建交為什麼能簽貿易協議？《台灣關係法》的角色是什麼？

【沃草】記者何宇軒報導

自從美國總統川普在去（2025）年 4 月宣布對全球多國課徵「對等關稅」，至今近 1 年，對台灣的關稅從最早的 32%，在民進黨政府談判代表的努力下，最終降到今（2026）年 1 月中宣布的 15% 且不疊加，最新的民調有超過六成民意滿意。負責談判的行政院副院長鄭麗君也在前（10）日晚間，再度率團赴美，與美國展開最後的協商，預計在過年前簽署「台美對等貿易協定」，完成台美關稅談判的最後一哩路。

很多疑美論者總是喜歡講，台美關係真的這麼好，為什麼美國不和我們建交？
先不論外交關係本來就必須循序漸進，換一個角度，美國和台灣沒有建交，為什麼可以和我們發展外交關係、甚至簽訂貿易協議？

從台美貿易協議的案例就可以看出，台灣即便普遍不被國際承認為國家、與美國也沒有正式外交關係的情況下，還是能與美國簽署雙邊的經貿、關稅協議，背後的法律基礎，就是《台灣關係法》。

《台灣關係法》第 4 條就提到，即便沒有外交關係和承認，但美國法律關於外國的相關規定，也適用於台灣。

制定於 1979 年的《台灣關係法》，在立法過程中，面對當時的國際情勢角力與台灣地位爭議，在美國國會內也有相當多的討論，這些史料都收錄在國史館出版的新書《美國國家安全與對台政策檔案選譯》（六到八冊）中。

國史館在今年的 2026 台北國際書展中，也舉辦「《台灣關係法》與台美關係發展」座談會及新書發表，邀請專家學者，從國際關係、外交、國際法等視角，探討《台灣關係法》與台美關係展望，也分享從史料所揭露的討論過程中，可以讓大眾對於《台灣關係法》有哪些更深入的理解。

《台灣關係法》規範美國對台制度性保障，減少美國總統個人影響

台北醫學大學通識教育中心教授張國城表示，對於台灣的未來與生存，如果沒有《台灣關係法》、沒有美國對台灣的支持與捍衛，「今天的這一切，都不復存在」。《台灣關係法》重要的核心意義之一，就是在美國跟中華人民共和國建交之後，為台灣提供最低限度、但是制度化的安全保障。

更重要的是，它在對台政策上，賦予美國國會實質角色、也從美國總統的自由裁量中部分抽離。歷史經驗顯示，真正會讓美國影響台灣的安全與利益的原因，是特定總統、在特定歷史情境下，做出的判斷與交易性的決策，而不是整體美國的決策。

張國城舉例，無論是美國前總統尼克森，為了要與中國和解、默認中國加入聯合國、影響台灣的外交地位，或雷根在《八一七公報》裡，答應對台軍售設限，其實都顯示：美國總統個人，可以因為地緣政治、國內考量、戰略交換，也可能因為外交的秘密性，而影響台灣的利益。

所以《台灣關係法》的價值，在於把台灣問題制度化、法律化，讓美國國會可以監督、干預，不只是承諾對台灣供應防衛性武器。它也讓台灣成為美國政治體制裡的一項法律責任，不只是美國總統在與中國談判時的籌碼。所以書中關於美國國會討論的紀錄，就充分說明了這一點。

張國城認為，台灣人要認清一個事實，也就是歷屆美國總統對台灣會有不同的政策，所以像尼克森對台灣曾經非常友好，多次來過台灣，但他也是促成《上海公報》、促成整個美中關係產生關鍵變化的重要人物。

後來卡特上台之後與中華民國斷交；雷根上台之後，有《八一七公報》限制對台軍售；布希放寬六四天安門事件後對中國的經濟制裁，上述事件當時在台灣都產生「疑尼（克森）」「疑卡（特）」「疑雷（根）」「疑布（希）」的聲浪，後來歐巴馬時期也有「疑歐」，再到現在川普時期的「疑川」。張國城強調，正是因為有《台灣關係法》，所以「疑某人」，不等於「疑美」。

張國城說，當然大家都可以對美國總統保持懷疑，畢竟對於外國領導人的政策，都要抱有一定的不確定性，不能認為誰永遠是我們的朋友。此外，即便要疑美，也是任何國家的自由，但是疑美不等於就要親中。

張國城坦言，《台灣關係法》客觀的限制，是沒辦法替代正式的邦交，不能複製到其他國家與台灣的外交關係，目前也沒有看到其他國家，例如日本，有制定類似的法律。

張國城也提到，《台灣關係法》制定的過程，充分反映了美國政治人物與台灣當時的執政者，對於台灣自身未來前途的定位與設計。但很遺憾的是，那些台灣當時的執政者，對台灣的定位跟設計，「在今天看來，並不是最好的決定」。

張國城舉例，像當時要決定台灣在美國的機構名稱時，美國給了 5 個讓台灣挑選，第一順位的名稱裡就有「台灣」，第五順位才是「北美」。結果前總統蔣經國挑了第五順位的「北美」，所以我國專責處理美國相關事務、相對於美國在台協會（American Institute in Taiwan，AIT）的對等機構，原本才會叫做「北美事務協調委員會」，而不是叫「台灣事務協調委員會」（編按：在 2019 年已改名為台灣美國事務委員會）。

史料中可以看到，當初在討論時，台灣方面還有人說，名稱是不是應該要叫《中華民國關係法》？結果有個美國國會議員比喻，假如換成是美國碰到這種情況，他們也會希望法律名稱叫做《美國關係法》，而不是《大不列顛關係法》。

國史館出版史料提供明確文獻 美國只有「認知」從未「承認」中國對台主張

成功大學法律學系副教授陳怡凱在座談中表示，《美國國家安全與對台政策檔案選譯》是法律史方面非常重要的著作、澄清了許多問題。他舉例，在《上海公報》等文件中，提到美國「認識到」（acknowledge），中國認為台灣是中國的一部分，但不是中國自己詮釋的「承認」（recognize）。

在史料中的討論過程可以看到，有美國參議員詢問，美國是否在法律上「承認」台灣是中華人民共和國的一省？國務院法律顧問韓塞爾（Herbert Hansell）當時回應，美國「認知」（acknowledge）中國的立場認為台灣是中國的一部分，但美國並沒有採取「台灣在法律上是中國的一省」的立場。

陳怡凱說，學者們過去在討論 recognize 與 acknowledge 的爭議時，通常只能引用 AIT 前處長司徒文在報章雜誌上的解釋，但沒有學術性的文獻資料可以引用。從這次出版的史料可以看出，美國很明確沒有「承認」台灣是中國的一部分。

書中也提到，美國認為台灣的命運，要由台灣自己決定，美國政府並沒有主張「兩岸和平統一」的立場，因為美國沒有要鼓勵台灣人民，做出違背意願的事情。