【下架中天】觀點／拿「新聞自由」當理由，就代表中天能夠不受規範嗎？

中天換照案聽證會將於 10 月 26 日舉辦，這是國家通訊傳播委員會（NCC）成立 15 年來，首次為電視台換照而舉辦聽證會。由於中天新聞台長期以來因報導品質不佳、立場偏頗、多次違反事實查證原則等，廣受撻伐，撤照聲浪不斷。同屬旺中集團旗下的中天、中時等媒體，則以「新聞自由」、「民主價值」來為中天抗辯、控訴 NCC，但是新聞自由即代表媒體能夠完全不受規範嗎？

回顧過去，2005 年，新聞局對 7 個電視頻道做出「不予換照」的裁決，引發國家管制的爭議與討論，也促成 NCC 成立、取代新聞局成為廣電媒體主管機關。在國外，有 58 年歷史的香港《亞洲電視》也因節目製作品質低下、財務狀況惡劣等，電視牌照不獲政府續牌，在 2016 年停播。在市場競爭下，廣電媒體的報導品質和社會責任未必能夠被確保，而國家、政府給予廣電媒體的經營執照，實際上是特許，不再允許不適格的媒體取得執照、令其退場，才是國家為維護言論自由與公共討論品質所應盡的責任。

新聞自由不代表媒體不受規範的自由

昨（7）日 NCC 主委陳耀祥赴立法院備詢時，中國國民黨立委洪孟楷、魯明哲等人質疑 NCC 針對中天、未審先判，陳耀祥對此回應，舉辦聽證會是希望透過公開程序處理中天換照案。除了藍營立委的質疑外，同屬旺中集團的《中時新聞網》更指控「民主價值已被綁架」，《聯合報》也質疑 NCC 是「選擇性管制」，而從去年以來就遭到 NCC 密集開罰的中天，更多次在自家新聞裡自稱「中天捍衛新聞自由」，但是「新聞自由」就代表媒體可以不顧報導品質，甚至散播假新聞嗎？

大法官釋字第 364 號解釋即指出，廣播電視是人民表達思想與言論的重要媒體，能夠強化民主，對社會有廣大而深遠的影響，因此傳播媒體應該自律、善盡社會責任，「不得有濫用自由情事」，而為了避免廣電媒體資源遭到壟斷與獨佔，國家應制定相關法律規範，此外「有藉傳播媒體妨害善良風俗、破壞社會安寧、危害國家利益或侵害他人權利等情形者，國家自得依法予以限制」。

而廣電媒體能夠對社會產生的重大影響力，也是民主國家對廣電媒體採取管制措施的重要原因，廣電媒體既具有商業屬性，又是傳達資訊、進行公共討論的場域，若是放任市場競爭，可能走向媒體市場遭到壟斷，言論自由反而被扼殺的情況，2012 年的反媒體壟斷運動也顯示了社會對於財團透過併購，壟斷媒體而造成新聞自由被打壓的恐懼。當時對反媒體壟斷法案立法的訴求，正凸顯了政府應該採取措施，以避免新聞自由因商業市場的集中趨勢而遭抹殺。

引爆反媒體壟斷運動的，也正是中天所屬的旺中集團。旺中集團在 2008 年接連併購中天、中視、中時，2011 年向 NCC 申請併購中嘉，被形容為「媒體巨獸」，而旺中集團董事長蔡衍明本身的親中立場，包括在接受《華盛頓郵報》專訪時，聲稱六四天安門事件「沒有死那麼多人」（ “I realized that not that many people could really have died.”），引發各界憂心中國利用旺中集團旗下媒體，控制臺灣新聞、破壞臺灣民主。

2019 年，中天用超高新聞時數比例報導中國國民黨總統候選人韓國瑜，創造出「韓流」，因此被網友稱為「韓天」，還屢屢發生以不實新聞刻意誤導、影響選情、甚至抹黑我國駐外人員等等事件，中天因而成為遭到 NCC 裁罰次數、裁罰金額最高的電視台，而旺中集團的親中色彩也引起嚴重疑慮，英國《金融時報》即報導，中天和中視新聞編輯主管直接接受中國國臺辦打電話下達指令進行編採。中天種種製造社會混亂、製作假新聞的劣跡，都使人對該台新聞報導的真實性及客觀性失去信心，而中國對臺灣的政治、軍事威脅，也讓中天的強烈親中立場籠罩上危害國家安全的疑慮。

保護國家存續的「防衛性民主」概念

政治學家 Karl Loewenstein 在 1937 年，因應歐洲法西斯主義興起，民主國家備受威脅，提出「防衛性民主」的概念，指出在法西斯主義威脅下，民主立憲國家應有權力和義務暫時中止、限制人民的基本權利。在德國經歷納粹專政的悲劇後，《西德基本法》以「防衛性民主」的概念，制定了壓制毀棄民主行為的預防性保護制度，包括禁止「反民主」思想人士公開演講、宣傳、著書、教學等基本權，並沒收其宣傳工具，致力於保護國家的存續。

回過頭來看中天換照，在 9 月 18 日 NCC 舉辦的「電視新聞頻道申設與營運監理政策」公聽會上，政治大學公共行政系助理教授莊國榮就直指「國家安全」應成為 NCC 審核新聞台的最關鍵考量，除了不能有中資及港澳資金外，莊國榮還建議 NCC 須將電視事業負責人及經營團隊過去是否有強烈親共言論、與中共有沒有複雜關聯、在中國有沒有大量投資等事項也列入新聞台申設考量，否則若新聞台因此受到負責人意識形態影響、或因此遭到中國恐嚇施壓，都會嚴重影響國家安全。

同一場公聽會上，出席律師廖國翔更直指「現在 NCC 在監理時遇到的問題，幾乎都是中天造成」，痛批中天製播的「假新聞」是所有新聞台當中最多、中天向 NCC 提出申請的董事長及總經理人選不適格、自律機制沒有妥適運作，他因此呼籲 NCC 加強不良媒體淘汰機制。

讓不實訊息傷害民主政治，絕非是對言論自由的保障。

國家、政府給予廣電媒體的經營執照，實際上是給予媒體公司的特許，定期的評鑑和換照審查，也說明了主管機關 NCC 監督廣電媒體表現的職責，NCC 並無義務、也不應該放任不良媒體繼續荒腔走板，卻能繼續獲得衛廣執照。對於表現不佳的媒體，NCC 若仍然准許換照，恐怕只會使得臺灣整體媒體環境持續惡化，讓不實訊息破壞公共討論的品質、傷害民主政治，絕非是對言論自由、新聞自由的保障。

在 2005 年，當時擔任廣電媒體主管機關的新聞局在《衛星廣播電視法》 施行以來，首次進行電視台換照審查，審查結果有 7 家頻道換照未獲通過，包括東森新聞 S 台、龍祥電影台、華爾街財經台、蓬萊仙山、歐棚電視台、彩虹頻道、CASA 房金衛視等，不予換照理由有：不符合營運計晝書、違法核處紀錄、不符申設內容、財務結構不健全、過去營運評鑑不佳且未見改善等。

當時新聞局的決定掀起廣大爭議與討論，有線電視新聞頻道數量過多（當時數量是 8 個，現在是 11 個）、品質低下的批評聲音浮現，而對於新聞局角色的質疑，也催生了《國家通訊傳播委員會組織法》和 NCC。而當時承擔社會期待上路的 NCC，其所採取的低度管制立場，卻也受到批評，多年來更時常被砲轟「不作為」、「擺爛」，時代力量立委邱顯智在接受《沃草》專訪時，就痛批 NCC 在前次准許中天換照時，有條件要求中天在半年內完成的附加條款拖延至今年換照的期限將近，才匆匆完成，NCC 卻在約 5 年的時間中，未能積極追蹤，因此邱顯智批評 NCC「放水」、缺乏執行力。

在鄰近的香港，也有品質低下的電視台不被允許換照、終至停播的例子。香港第一家免費電視台《亞洲電視》自 1998 年中國政協常委劉長樂透過港商介入經營以來，多年間受到多位親中資本家（蔡衍明也是《亞視》大股東）的嚴重影響，新聞部被干預、自製戲劇節目幾乎消失，改播便宜外劇、節目不斷重播，且在 2014 年開始拖欠員工薪資，以至於觀眾大量流失，香港通訊事務管理局於 2014 年 9 月 5 日，以《亞視》的公司管理不符理想等理由，向香港特首建議在 2015 年 11 月《亞視》執照到期後不予續牌，《亞視》遂在 2016 年 4 月 1 日停播，結束 58 年歷史。

我國《憲法》第 11 條保障「人民有言論、講學、著作及出版之自由」，第 23 條則規定，各條自由權利不得妨礙他人自由，在避免緊急危難、維持社會秩序、增進公共利益的必要下，也得以法律規範限制，因此言論自由、新聞自由並不是無限上綱，多次違反《衛廣法》第 27 條所規範的事實查證原則以及公序良俗的中天自稱「捍衛新聞自由」，極其諷刺，而國家對中天帶來的媒體亂象予以管制，非但不是侵犯言論自由，反而是負起維護民主政治、良好公共討論、審議品質的責任。尊重言論自由、採取低度管制原則，並不等於放任，而 NCC 會否負起維護媒體環境品質、建立不適格媒體退場機制的責任？我們拭目以待。