法定民防組織成員年齡偏高、缺額多、預算少，台灣民防體系亟待救援

留意關心台灣國防議題的人應該都會發現，近幾年除了兵役延長、國艦國造、軍事武器發展等話題之外，越來越多人開始討論「民防」。尤其在 2019 年香港反送中運動遭中國強力鎮壓，以及 2022 年俄羅斯入侵烏克蘭兩起重大國際事件之後，許多人開始意識到「危機離我們不遠」，獨裁者發動侵略的野心，隨時都可能打破我們習以為常的和平生活。許多人開始關心：如果台灣發生重大危機，一般人該怎麼辦？

當危機意識在台灣民間開始蔓延，有多個民間組織主動投入推動民防意識的倡議推廣與知識傳遞工作，充分展現台灣公民社會的創意與活力。相較於民間組織積極行動，公部門的反應可謂「慢條斯禮」，雖有政策上的創新與改進，但是過去長年累積的問題，依然無法獲得改善。本文將分析目前公部門執行民防存在的問題，並且提出相關建議。

法定民防組織成員年齡偏高，缺額多，預算少，民眾參與意願低落。這些問題該如何解決？

依據《民防法》第4條1規定，各直轄市、縣市政府必須籌組民防團隊，平時進行訓練、參與演習、支援警消、社區巡守等工作，當重大災害或戰爭發生時，民防團隊就會投入救災、疏散避難、民間自衛與支援軍事勤務等事項。

（阿草帶你看》民防團隊在做什麼？）

乍看之下，台灣擁有層次完備的民防體系，不過從 2001 年《民防法》制訂以來，實際執行情況並不如預期中美好，地方民防團隊普遍面臨人力持續流失、成員年齡偏高、預算不足等共通問題。許多縣市的民防團隊漸漸流於聯誼性質，有限的民防預算被用於聚餐活動，雖有慰勞效果，但也常常淪為政治人物選舉拜票應酬場合，不僅社會觀感不佳，也會導致民眾對於官方民防團隊失去信心。

由於《民防法》立法精神秉持民防「在地化」，由地方政府主責籌組、訓練當地的民防團隊，相關經費也由地方政府自行籌措編列。然而，各直轄市、縣市財政負擔能力有落差，地方首長對於民防的重視程度也不盡相同，導致實務上各地方政府提供給民防團隊的教育訓練、勤務執行安排，以及相對應的津貼、福利，不同縣市之間存在明顯落差。目前民防法第8條規定2「參加服勤期間得發給津貼」，換言之，發不發出勤津貼，取決於地方政府，這是各縣市民防團隊出現待遇落差的重要原因3。

以新北市為例，提供義警、民防團隊成員協勤費（依出勤時數計算），桃園市政府則提供慰勞金、互助金、運作費；但是有些地方政府如新竹縣、基隆市，僅提供保險、制服及春節禮品等「基本款」福利，沒有出勤津貼。不同縣市之間，民防團隊福利落差甚大。

（一次盤點臺灣民防系統問題：經費錯置、定位不明、訓練不足）

雖然絕大多數民防參與者，都是秉持貢獻社會的正向心態，但是不可否認，提供適當「誘因」，確實能夠鼓勵更多民眾投入民防工作，例如，參與民防勤務若能領到出勤津貼，就像是「做公益又能賺外快」，或許能夠作為正面誘因，提高民眾參與地方民防團隊的意願。

有鑑於重大災害發生時，各縣市民防團隊必須投入防災、救災等重要工作事項，民防團隊的專業性、勤務負擔能量，攸關當地民眾生命安全、事關重大，不宜因經費問題或民選首長的重視度，影響各地民防團隊運作與福利保障。目前各縣市民防團隊訓練、出勤及福利上的差別待遇，有必要加以修正、調整，確保確保各縣市執行民防工作不致出現待遇不均、人力參差不齊等權利與義務的落差。

或許根本解決之道在於重新檢討現行法規，在符合「民防在地化」的前提下，制訂訓練準則、出勤規定，改善民防團隊的津貼與福利事項，並且由中央政府編列預算，支持經費窘迫的地方政府改善民防團隊。

引進防災士、T-CERT 訓練，然後呢？培訓人數持續增加，如何與現有民防體整合？

關心民防政策的朋友應該會注意到，內政部消防署參考美國與日本民防、災防經驗，與台灣民間專業組織合作，建立台灣版社區緊急應變隊（T-CERT）及防災士培訓系統，且近年來更持續擴大培訓規模，希望在各縣市發展在地化的社區自救能量。

公部門積極推動創新政策固然令人讚賞，不過無論是防災士或者 T-CERT，目前都是以內政部消防署中程施政計畫作為推動依據，尚未有法律層面完整的制度設計。這樣的作法，或許在政策推動初期，能夠有一定程度的彈性與滾動修正機會，不過隨著新制度、新觀念逐漸普及，培訓人數持續增加，外界也開始關心，政府接下來要如何運用這些防救災人力？

以防災士為例，據消防署公開資料顯示，至 2024 年 4 月為止，全國防災士培訓人數已達到 26,932 人，其中光是台北市就有 5,933 人，新北市更是達到 6,431 人4。隨著各縣市培訓人數越來越多，這些領有證照的防災人力，如何與目前《民防法》架構下，由地方政府統籌的民防體系接軌？各縣市如何運用防災士參與重大災害搶救與應變工作？關於這些問題，還有待公部門提出更完善的政策規劃。

誠如本文先前所述，目前各縣市法定民防團隊，普遍面臨人員老化、缺額與經費問題；同時我們也可以看到，政府推動創新災防政策，防災士、T-CERT 培訓正在累積成果。當前的台灣民防、災防政策，正處於創新與法定固有體系兩者並陳的狀態，而兩者之間究竟是相輔相成？還是各自獨立發展？會不會衍生資源競爭與排擠？恐怕中央與地方政府在民防政策、法規與預算配置上，都需要整體衡量評估。

平時救災、戰時支援軍事勤務，雙重功能的民防體系，如何調度？

《民防法》第1條開宗明義指出，民防的目標在於「有效運用民力，發揮民間自衛自救功能……以達平時防災救護，戰時有效支援軍事任務。」從法律層面明顯可以發現，民防體系具有雙重功能，平時投入防災救災，戰爭時期還會支援軍事防衛。

看似理想美好的立法宗旨，對於習慣「一種業務一個主管機關」的公部門官僚體系而言，卻容易產生權責與業務歸屬劃分上的模糊地帶。儘管《民防法》明訂中央主管機關為內政部，不過由於民防體系具有平時／戰時雙重功能，因此民防法第三條規定，「民防工作與軍事勤務相關者，平時由中央主管機關（內政部）會同國防部督導執行，戰時由國防部協調中央主管機關運用民防團隊，支援軍事勤務。」

從實際業務歸屬來看，民防業務在中央政府層級，分屬國防部、內政部所屬機關：

• 內政部警政署、各縣市警察局：協同義警、民防團隊執行防空避難疏散、維持地方秩序與安全、確保關鍵基礎設施。
• 內政部消防署、各縣市消防局：偕同義消人員，投入避難疏散、重大災難搶救、救護工作。
• 國防部全民防衛動員署：負責規劃與制訂戰爭時期全國人力動員計畫、全民防衛政策及宣導，並且督導地方政府執行。

由於民防工作牽涉廣泛，實際運作並不限於上述三個機關業務範圍，例如，救災工作涉及醫療救護、災民收容安置、物資徵集等事項；而戰徵時期「支援軍事勤務」的部分，還包含鐵公路交通管制與調度、軍品運輸、各類工程搶修、敵情觀測等項目5。

民防業務牽涉層面廣泛，長期缺乏實際演練，戰時有辦法運作嗎？

前述民防所涉及的各種業務，在地方政府分屬不同局處單位，在中央政府則涵蓋衛生福利部、交通部、經濟部業務職掌。我們不難想像，一旦或重大災難或戰爭來臨，民防體系若要順利運作，光是地方政府內部就需要內部溝通，而在中央政府，勢必需要更大規模的跨部會橫向協調。

正所謂「徒法不足以自行」，民防體系縱然有法律規範，仍需要透實踐加以驗證。台灣時常發生風災、地震，因此救災演練格外受到重視，實際執行也堪稱經驗豐富；然而，如果我們同樣把戰爭視為一種綜合性重大災難，「全民防衛」相關的民防工作，包括支援軍事勤務在內的項目，不僅少有演訓機會，而且演訓內容多年來早已逐漸流於形式化，脫離現代戰爭實際情境。

這不禁讓人懷疑，當戰爭發生，國防部能夠有效協調中央、地方各級政府機關，充分運用民防能量嗎？

若參考目前全國性救災、防衛動員、國土安全業務等跨部會重大業務，行政院依據不同法源，分別設有「全民防衛動員準備業務會報」、「國土安全政策會報」、「中央災害防救會報」，作為跨部會協調、決策及審核機制。具有防災救災與支援軍事勤務雙重功能的民防業務，是否需要比照辦理，將協調機制拉高至行政院層級，設立專屬的協調會報機制？或是將民防業務納入現行三種協調機制之中？

前述兩種方式都是值得思考的方向，不過由於目前缺乏法源依據，若要將提高民防業務的協調層級，同樣也需要回頭檢討修正《民防法》。

台灣民防體系需要進行系統性檢視、調整

台灣民主化之後，於 2001 年制訂《民防法》，將以往由軍方（警備總司令部）主導的民防業務移交予文官體系主管，經過二十多年運作，目前台灣民防體系從地方到中央，已經可以看到許多問題：（1）各縣市政府民防團隊面臨成員老化、缺人、缺經費等共通問題；（2）防災士、T-CERT等創新政策持續推動，民防體系呈現新、舊併陳狀態；（3）民防涉及支援軍事勤務的部分，長期欠缺實際演訓；（4）民防工作牽涉層面廣泛，中央政府欠缺可靠的協調機制。

民防工作主要目的在於運用民間力量維持社會韌性，但是從目前實務狀況可以觀察到，各縣市政府依據《民防法》成立的民防團隊運作狀況欠佳，與此同時，民間團體自發籌組的救災、防災與醫療團隊，卻獲得越來越多民眾支持與加入。可見，並非社會大眾不關心、不願意投入，而是當前官方民防體系已經逐漸失去號召力。

考量民防工作的重要性，以及台灣持續面臨的天然災害、地緣政治風險，本文建議，政府應該盡快重新檢討現有的民防法律與行政制度：

• 研議由中央政府編列預算，挹注地方政府執行民防業務
• 制訂各縣市民防團隊成員出勤津貼、保險等基本保障
• 改善民防團隊的訓練內容、增加演習頻率
• 研議防災士、T-CERT 與各縣市民防體系接軌方案
• 研議中央層級的跨部會協調機制

誠如本文標題所示，具備雙重功能，平時救災、戰時支援軍事勤務的民防體系，其運作目的在於發揮民間力量，維持社會韌性，然而，這套體系因為法規、預算及執行面諸多問題，竟然也淪落到等待救援的地步，亟需政府與民間共同合作推動台灣民防制度改革。