法定民防組織成員年齡偏高缺額多預算少台灣民防體系亟待救援

發佈時間 2024/6/6 05:55:51
最後更新 2024/6/7 10:10:35

留意關心台灣國防議題的人應該都會發現,近幾年除了兵役延長、國艦國造、軍事武器發展等話題之外,越來越多人開始討論「民防」。尤其在 2019 年香港反送中運動遭中國強力鎮壓,以及 2022 年俄羅斯入侵烏克蘭兩起重大國際事件之後,許多人開始意識到「危機離我們不遠」,獨裁者發動侵略的野心,隨時都可能打破我們習以為常的和平生活。許多人開始關心:如果台灣發生重大危機,一般人該怎麼辦?

當危機意識在台灣民間開始蔓延,有多個民間組織主動投入推動民防意識的倡議推廣與知識傳遞工作,充分展現台灣公民社會的創意與活力。相較於民間組織積極行動,公部門的反應可謂「慢條斯禮」,雖有政策上的創新與改進,但是過去長年累積的問題,依然無法獲得改善。本文將分析目前公部門執行民防存在的問題,並且提出相關建議。

依據《民防法》,各縣市民防團隊具有平時救災,戰時支援軍事勤務的雙重功能。圖為2022年民安八號演習,參加演訓人員跑步進場。(圖片來源:總統府Flickr相簿)

法定民防組織成員年齡偏高,缺額多,預算少,民眾參與意願低落。這些問題該如何解決?

依據《民防法》第4條規定,各直轄市、縣市政府必須籌組民防團隊,平時進行訓練、參與演習、支援警消、社區巡守等工作,當重大災害或戰爭發生時,民防團隊就會投入救災、疏散避難、民間自衛與支援軍事勤務等事項。

阿草帶你看》民防團隊在做什麼?

乍看之下,台灣擁有層次完備的民防體系,不過從 2001 年《民防法》制訂以來,實際執行情況並不如預期中美好,地方民防團隊普遍面臨人力持續流失、成員年齡偏高、預算不足等共通問題。許多縣市的民防團隊漸漸流於聯誼性質,有限的民防預算被用於聚餐活動,雖有慰勞效果,但也常常淪為政治人物選舉拜票應酬場合,不僅社會觀感不佳,也會導致民眾對於官方民防團隊失去信心。

由於《民防法》立法精神秉持民防「在地化」,由地方政府主責籌組、訓練當地的民防團隊,相關經費也由地方政府自行籌措編列。然而,各直轄市、縣市財政負擔能力有落差,地方首長對於民防的重視程度也不盡相同,導致實務上各地方政府提供給民防團隊的教育訓練、勤務執行安排,以及相對應的津貼、福利,不同縣市之間存在明顯落差。目前民防法第8條規定「參加服勤期間得發給津貼」,換言之,發不發出勤津貼,取決於地方政府,這是各縣市民防團隊出現待遇落差的重要原因

以新北市為例,提供義警、民防團隊成員協勤費(依出勤時數計算),桃園市政府則提供慰勞金、互助金、運作費;但是有些地方政府如新竹縣、基隆市,僅提供保險、制服及春節禮品等「基本款」福利,沒有出勤津貼。不同縣市之間,民防團隊福利落差甚大。

一次盤點臺灣民防系統問題:經費錯置、定位不明、訓練不足

各縣市民防團隊都面臨招募不易、成員老化的共通問題。圖為2023年台北市義警大隊整編訓練。(照片來源:台北市義勇警察大隊網站)

雖然絕大多數民防參與者,都是秉持貢獻社會的正向心態,但是不可否認,提供適當「誘因」,確實能夠鼓勵更多民眾投入民防工作,例如,參與民防勤務若能領到出勤津貼,就像是「做公益又能賺外快」,或許能夠作為正面誘因,提高民眾參與地方民防團隊的意願。

有鑑於重大災害發生時,各縣市民防團隊必須投入防災、救災等重要工作事項,民防團隊的專業性、勤務負擔能量,攸關當地民眾生命安全、事關重大,不宜因經費問題或民選首長的重視度,影響各地民防團隊運作與福利保障。目前各縣市民防團隊訓練、出勤及福利上的差別待遇,有必要加以修正、調整,確保確保各縣市執行民防工作不致出現待遇不均、人力參差不齊等權利與義務的落差。

或許根本解決之道在於重新檢討現行法規,在符合「民防在地化」的前提下,制訂訓練準則、出勤規定,改善民防團隊的津貼與福利事項,並且由中央政府編列預算,支持經費窘迫的地方政府改善民防團隊。

引進防災士、T-CERT 訓練,然後呢?培訓人數持續增加,如何與現有民防體整合?

關心民防政策的朋友應該會注意到,內政部消防署參考美國與日本民防、災防經驗,與台灣民間專業組織合作,建立台灣版社區緊急應變隊(T-CERT)及防災士培訓系統,且近年來更持續擴大培訓規模,希望在各縣市發展在地化的社區自救能量。

公部門積極推動創新政策固然令人讚賞,不過無論是防災士或者 T-CERT,目前都是以內政部消防署中程施政計畫作為推動依據,尚未有法律層面完整的制度設計。這樣的作法,或許在政策推動初期,能夠有一定程度的彈性與滾動修正機會,不過隨著新制度、新觀念逐漸普及,培訓人數持續增加,外界也開始關心,政府接下來要如何運用這些防救災人力?

以防災士為例,據消防署公開資料顯示,至 2024 年 4 月為止,全國防災士培訓人數已達到 26,932 人,其中光是台北市就有 5,933 人,新北市更是達到 6,431 人。隨著各縣市培訓人數越來越多,這些領有證照的防災人力,如何與目前《民防法》架構下,由地方政府統籌的民防體系接軌?各縣市如何運用防災士參與重大災害搶救與應變工作?關於這些問題,還有待公部門提出更完善的政策規劃。

誠如本文先前所述,目前各縣市法定民防團隊,普遍面臨人員老化、缺額與經費問題;同時我們也可以看到,政府推動創新災防政策,防災士、T-CERT 培訓正在累積成果。當前的台灣民防、災防政策,正處於創新與法定固有體系兩者並陳的狀態,而兩者之間究竟是相輔相成?還是各自獨立發展?會不會衍生資源競爭與排擠?恐怕中央與地方政府在民防政策、法規與預算配置上,都需要整體衡量評估。

內政部消防署參考日本經驗,近年來全面推動防災士培訓,鼓勵民眾受訓成為民間自主防救災工作種子。圖為新北市政府與民間團體合作,在高中辦理防災士訓練提供當地民眾與學生報名參加。(照片來源:新北市教育局)

平時救災、戰時支援軍事勤務,雙重功能的民防體系,如何調度?

《民防法》第1條開宗明義指出,民防的目標在於「有效運用民力,發揮民間自衛自救功能……以達平時防災救護戰時有效支援軍事任務。」從法律層面明顯可以發現,民防體系具有雙重功能,平時投入防災救災,戰爭時期還會支援軍事防衛。

看似理想美好的立法宗旨,對於習慣「一種業務一個主管機關」的公部門官僚體系而言,卻容易產生權責與業務歸屬劃分上的模糊地帶。儘管《民防法》明訂中央主管機關為內政部,不過由於民防體系具有平時/戰時雙重功能,因此民防法第三條規定,「民防工作與軍事勤務相關者,平時由中央主管機關(內政部)會同國防部督導執行,戰時由國防部協調中央主管機關運用民防團隊,支援軍事勤務。」

從實際業務歸屬來看,民防業務在中央政府層級,分屬國防部、內政部所屬機關:

  • 內政部警政署、各縣市警察局:協同義警、民防團隊執行防空避難疏散、維持地方秩序與安全、確保關鍵基礎設施。
  • 內政部消防署、各縣市消防局:偕同義消人員,投入避難疏散、重大災難搶救、救護工作。
  • 國防部全民防衛動員署:負責規劃與制訂戰爭時期全國人力動員計畫、全民防衛政策及宣導,並且督導地方政府執行。

由於民防工作牽涉廣泛,實際運作並不限於上述三個機關業務範圍,例如,救災工作涉及醫療救護、災民收容安置、物資徵集等事項;而戰徵時期「支援軍事勤務」的部分,還包含鐵公路交通管制與調度、軍品運輸、各類工程搶修、敵情觀測等項目

「全民防衛動員暨災害防救演習(代號民安演習)」,是台灣例行性大型民防演習。圖為2022年民安8號演習桃園市舉辦救災演練。(圖片來源:總統府Flickr相簿)

民防業務牽涉層面廣泛,長期缺乏實際演練,戰時有辦法運作嗎?

前述民防所涉及的各種業務,在地方政府分屬不同局處單位,在中央政府則涵蓋衛生福利部、交通部、經濟部業務職掌。我們不難想像,一旦或重大災難或戰爭來臨,民防體系若要順利運作,光是地方政府內部就需要內部溝通,而在中央政府,勢必需要更大規模的跨部會橫向協調。

正所謂「徒法不足以自行」,民防體系縱然有法律規範,仍需要透實踐加以驗證。台灣時常發生風災、地震,因此救災演練格外受到重視,實際執行也堪稱經驗豐富;然而,如果我們同樣把戰爭視為一種綜合性重大災難,「全民防衛」相關的民防工作,包括支援軍事勤務在內的項目,不僅少有演訓機會,而且演訓內容多年來早已逐漸流於形式化,脫離現代戰爭實際情境。

這不禁讓人懷疑,當戰爭發生,國防部能夠有效協調中央、地方各級政府機關,充分運用民防能量嗎?

若參考目前全國性救災、防衛動員、國土安全業務等跨部會重大業務,行政院依據不同法源,分別設有「全民防衛動員準備業務會報」、「國土安全政策會報」、「中央災害防救會報」,作為跨部會協調、決策及審核機制。具有防災救災與支援軍事勤務雙重功能的民防業務,是否需要比照辦理,將協調機制拉高至行政院層級,設立專屬的協調會報機制?或是將民防業務納入現行三種協調機制之中?

前述兩種方式都是值得思考的方向,不過由於目前缺乏法源依據,若要將提高民防業務的協調層級,同樣也需要回頭檢討修正《民防法》。

近年來民安演習開始納入戰災情境演訓,並且加強軍方單位參與。圖為2022年民安8號演習,桃園市演訓單位接受指揮官校閱。(圖片來源:總統府Flickr相簿)

台灣民防體系需要進行系統性檢視、調整

台灣民主化之後,於 2001 年制訂《民防法》,將以往由軍方(警備總司令部)主導的民防業務移交予文官體系主管,經過二十多年運作,目前台灣民防體系從地方到中央,已經可以看到許多問題:(1)各縣市政府民防團隊面臨成員老化、缺人、缺經費等共通問題;(2)防災士、T-CERT等創新政策持續推動,民防體系呈現新、舊併陳狀態;(3)民防涉及支援軍事勤務的部分,長期欠缺實際演訓;(4)民防工作牽涉層面廣泛,中央政府欠缺可靠的協調機制。

民防工作主要目的在於運用民間力量維持社會韌性,但是從目前實務狀況可以觀察到,各縣市政府依據《民防法》成立的民防團隊運作狀況欠佳,與此同時,民間團體自發籌組的救災、防災與醫療團隊,卻獲得越來越多民眾支持與加入。可見,並非社會大眾不關心、不願意投入,而是當前官方民防體系已經逐漸失去號召力。

考量民防工作的重要性,以及台灣持續面臨的天然災害、地緣政治風險,本文建議,政府應該盡快重新檢討現有的民防法律與行政制度:

  • 研議由中央政府編列預算,挹注地方政府執行民防業務
  • 制訂各縣市民防團隊成員出勤津貼、保險等基本保障
  • 改善民防團隊的訓練內容、增加演習頻率
  • 研議防災士、T-CERT 與各縣市民防體系接軌方案
  • 研議中央層級的跨部會協調機制

誠如本文標題所示,具備雙重功能,平時救災、戰時支援軍事勤務的民防體系,其運作目的在於發揮民間力量,維持社會韌性,然而,這套體系因為法規、預算及執行面諸多問題,竟然也淪落到等待救援的地步,亟需政府與民間共同合作推動台灣民防制度改革。