中研院法律學者蘇彥圖：中華民國憲法制定者不屬臺灣共同體，憑什麼限制臺灣人？

「憲法」對臺灣人的意義是什麼？民間團體「青平台」舉辦為期三天的「街頭公民實習營」營隊，於日前（13 日）邀請東吳法律系兼任講師王鼎棫和中研院學者蘇彥圖講解憲法議題，王鼎棫首先指出修憲是為了解決問題，而《中華民國憲法》帶來的第一個問題，就是臺灣人的國族認同問題，在國際上讓臺灣和中國的兩個政府在搶「中國」代表權，讓國際社會認為臺灣「不把自己視為一個國家」。蘇彥圖則稱臺灣為「老舊憲法下的新興民主」，指出現行《憲法》是在 70 多年前制定，而其他國家的憲法平均採用時程只有 19 年，「你真的確定 70 年前的人，是你同一個共同體的人嗎？」、「制定憲法的人都死啦，他憑什麼限制我？」他認為，「自由民主憲政是台灣的超級憲法，現行成文《憲法》不是我們的共識，沒有承載我們憲政共識」，而在臺灣正式建立自己的憲政體制前，至少必須確保目前的自由民主憲政秩序。

過往 7 次修憲帶來的影響

王鼎棫首先釐清「制憲」與「修憲」的不同，他說明，制憲是從無到有，例如現在若要制定一部「台灣共和國」憲法，不會有 SOP，能夠跳出既有的框架、跳出舊有《憲法》，做全新的思考，就像 1946 年南京國民大會制定《中華民國憲法》時，也沒有受到任何規定限制。

而「修憲」則是在現行《憲法》的舊有基礎上做調整，既有的基礎不能改動。不過，以《中華民國憲法》的歷史來說，這部《憲法》在 1946 年 12 月 25 日制定、1947 年實施後，旋即因國共內戰爆發，被《動員戡亂臨時條款》架空。王鼎棫指出，《憲法》本文規定總統只能連任一次，但是《臨時條款》卻允許總統連任次數不受限制，在大時代的氛圍下，各界預期時任中華民國總統的蔣介石將「當到死」，此外《臨時條款》還授權蔣介石可以做出「緊急處分」的極大行政權限。

緊急處分的權限有多大？王鼎棫舉例，在中華民國與美國斷交、中華人民共和國與美國建交之後，時任總統蔣經國以「發生重大變故」為由，下達中斷原訂舉行的中央立法委員增額補選的緊急處分。他嘆，如果放到現在，總統蔡英文若中斷選舉，必定引起大規模抗議，但是當年「蔣經國這樣幹，沒有人講話」，正因為《臨時條款》賦予的極大權力。

王鼎棫說，直到前總統李登輝上台後，總統的超大權力才得以鬆動。在至今的 7 次修憲中，有 6 次是李登輝如「縱貫線」般的去影響、帶動。在 1990 年，當時接任蔣經國的李登輝挾帶野百合學運的民間力量，與中國國民黨內以行政院長郝柏村為首的軍系抗衡，將人民的怨念凝聚成動能，形成修憲決議。他提到，當年野百合學運的訴求就包括「廢除萬年國會」，要讓「我們的選舉不再來自中國大陸，台灣要有自己的選舉」。

但是，即使得以啟動第一次修憲，萬年國大代表仍是實際進行修憲的人，而他們就在《憲法增修條文》前言留下「因應國家統一前」的文字，至今仍然影響台灣人的國族認同，給台灣人留下一個話柄。

1992 年，李登輝透過第二次修憲，將大法官、考試委員、監察委員等重要職務的人事提名權都交給總統，控制中華民國政府五分之四的人事，使自己的權力擴大。1994 年，第三次修憲時，總統由國民大會選舉改成人民直選，中國國民黨內反對李登輝的人士如陳履安、林洋港等人也從黨內分裂出來。

1997 年的修憲，李登輝把行政院長任命權直接放到自己身上，不再需要經過立法院同意。王鼎棫說明，李登輝不想要再被架空，而當年在立法院逐漸壯大的民進黨用授權立委對行政院長發出「不信任案」的權力和李登輝做出交換。隨後，李登輝進行凍省。

在 2005 年的第 7 次修憲，國民大會被廢除，修憲權力移交到立委身上，立委席次減半，王鼎棫說，如此一來，每一個立法委員所代表的人民數量變得非常之高，委員會內的人數也減少，裡面每個立委的影響力也就相形變大。

王鼎棫說，在李登輝透過修憲，擴大總統權力之後，卻也帶來疑慮：後續繼任的總統都是開明的嗎？回顧繼任的陳水扁爆發貪腐危機、馬英九也爆出跛腳危機，將在第二任期出現巨大爭議，他認為，這是強人主導政治局面，相隨帶來的強人危機。而按照第七次修憲訂下的條文，在 2020 年的現在，若無獲得 966 萬台灣公民的支持1，修憲都是空談。

王鼎棫：修憲是為了解決問題

王鼎棫表示，「修憲不是一個時髦的用語，法律是一種工具，是改善社會的工具」，指出修憲是為了解決問題，「先有問題才會去找政策，然後將政策變成具體法律，對社會產生影響，接著又有新的問題，又再制定新的法律」，如此不斷循環、進步，而 2020 年的我們也正在進行反省，正在思考有什麼政策能解決現在出現的問題。

王鼎棫說，第一個問題，就是臺灣人的國族認同問題，這在國內和國外都產生爭議，對內是「中國國民黨的遺緒」，對外則是不被承認，因為「我們一直在《憲法》裡承認我們是中國的一部分」，在《增修條文》裡把臺灣變成中國的自由地區，因此對於對外國人來說，「如果你（臺灣）自己不想成為一個國家，我幹嘛承認你？」王鼎棫嘆，只有臺灣人「自己講中華民國是獨立國家，這是自 High」，在國際上必須獲得其他國家的承認才有效，但是國際上的現狀是臺灣和中國的兩個政府在搶「中國」的代表權。

王鼎棫以發生在日本的「光華寮事件」舉例，光華寮是二戰前，中國留日學生住的宿舍，由中華民國政府出資興建，戰後中華人民共和國來搶所有權，「 一個光華寮，各自表述」，後來在日本進行訴訟，日本最高法院判決中共勝訴，因為在訴訟進行中的 1970 年代，中共與美國建交，日本與中國「靠的比較近」，視中共為中國代表，而光華寮是中國所有，因此判給了中共，王鼎棫認為，此案說明「我們一直在跟中共搶中國代表權，永遠搶不贏中共」。

王鼎棫問，「我們到底需不需要把中國代表權修掉？」他說，中華民國政府統治不到的大陸地區是「虛擬領土」，並質問「習近平有繳過中華民國所得稅嗎？」像這樣不可能的事情，卻被寫在《憲法》裡面詳加規定。他說，《憲法》對內主張中國是我們的，對外則是在搶中國代表權，表達出的意涵就是「不把自己視為一個國家」。

此外，王鼎棫一一列出像是投票年齡、單一選區兩票制、人權自由、社會福利、總統與行政院長職權、考試院和監察院有沒有必要獨立成院等問題，這些問題都是需要透過修憲去改善，他提醒，個人煩惱和社會結構脫不了關係，「跟世俗的人討論修憲，必須尊重他對於生活起居的不滿足，站在地板上挺直腰桿再說話」。

蘇彥圖：你真的確定 70 年前的人，是你同一個共同體的人嗎？

中央研究院法律學研究所副研究員蘇彥圖則說，臺灣是在 1990 年代初期，國會改選後成為新興民主國家，在這之前「我們是威權國家」，而大部分的新興民主國家都會有一部新憲法，象徵與過去斷裂，用新憲法來開展新國家的政治，但是臺灣卻仍使用「老舊憲法」，蘇彥圖因此稱臺灣為「老舊憲法下的新興民主」。

蘇彥圖指出，臺灣至今仍使用一部 70 多年前制定的憲法，是「很特別、很獨特的一個現象」，因為世界上平均採用的一部憲法的時程，只有 19 年。他表示，在現實上，一部憲法不可能持續適用那麼久的時間，老舊的憲法還會出現一個問題，就是「制定憲法的人都死啦，他憑什麼限制我？」蘇彥圖舉例，像是日本、德國，憲法都是在二戰之後受到外國影響，因此很多本國人會覺得「這不是我的憲法」，在 70 多年前制定的《中華民國憲法》同理，「你真的確定 70 年前的人，是你同一個共同體的人嗎？」例如 2017 年的大法官第 748 號解釋，宣布不讓同性結婚是違憲，這在 20 年前，同志平權運動者祁家威第一次聲請釋憲時，甚至不被大法官認為是「憲法問題」。

在過去，臺灣經歷十多年的憲政改革，但其實都是以增修條文的形式，沒有變動憲法本文。蘇彥圖認為，在初次啟動憲改的 1990 年代初期，其實是台灣最有希望制憲的時刻，當時是「最理想的時刻，跟過去明確斷裂區隔」，而且當時的中國也不是現在的中國，但是臺灣仍然選擇修憲而非制憲，「因為還有很多人堅持說要保留法統」。「法統」是政治概念，像是堯舜禹湯周公孔子一樣的「道統」，是中華民族、漢民族正統觀念的延續，當時有很多人認為「憲法本文很神聖，不能動，有一天要帶回去（中國）」。

在 1997 年進行的凍省，使「省」這個單位虛級化，蘇彥圖表示當初很多人認為是考量行政效率，但蘇彥圖指出，還有另一個重要影響因素，是同年香港回歸中國，在那時的情境下，「臺灣更希望不要變成中國地方政府」，因此凍省的重要象徵意義就是表達「我希望中華民國就是臺灣」，雖然沒有明講，但是已經傳達出這樣的憲政意涵。

蘇彥圖：在正式建立憲政體制之前，至少確保我們現在的美麗島憲法

蘇彥圖認為，現在對於憲法問題的討論，有一個根本的問題，就是「怎麼定義憲法？」世界上的憲法，有成文憲法和不成文憲法，成文憲法是像《中華民國憲法》，而不成文憲法，是「實際上在運作的憲法，不一定寫在《憲法》裡，但有憲政上的重要性」，他認為雖然臺灣的憲政體制有一些爭議，但實際上仍有一套不成文的規則，例如大法官會依據「自由民主憲政秩序」，宣佈某條法律違憲，「自由民主憲政是台灣的超級憲法，現行成文《憲法》不是我們的共識，沒有承載我們憲政共識」。蘇彥圖將臺灣憲政秩序中，不成文的規則稱為「美麗島憲法」。

蘇彥圖表示，現行《憲法》是「暫時協議，大家都不滿意，但在沒有更好的之前，就先用它」，而對於臺灣憲政秩序的想像，臺灣人是透過實際的憲政運作去發展而來，是透過一次次選舉去確認，因此他說，「台灣其實是一個由選戰鍛造出來的國家」。

1999 年，李登輝提出兩國論，稱臺灣對中國是「特殊的國家對國家關係」，臺灣是主權獨立國家，名字叫中華民國。在過去，人們要確認「中華民國是不是指臺灣？不是的話，就不是一個民主國家」後來蔡英文使用「中華民國臺灣」這樣的名詞，蘇彥圖表示，從過去的「中華民國在臺灣」、「中華民國是臺灣」、「中華民國台灣」，後來直接叫「臺灣」都是不成文憲法的層次，並沒有被實際寫進成文憲法，因此很多人想用更進一步的制憲來解決問題，更進一步確保推動台灣民主。

蘇彥圖說，在現實中，中國會希望介入臺灣內部，並打壓臺灣國際地位，透過文攻武嚇各種方式來影響臺灣，「但當一個政治主張只能威脅、鬥爭，正當性就沒有了啦！」，就像香港人遭受中國政府剝奪各項政治權利，「你真的覺得香港人就摸摸鼻子，做中國人了嗎？同理，臺灣人就摸摸鼻子，不做臺灣人了嗎？」他坦言，臺灣目前的處境是很艱難，但至少我們要確立台灣是一個民主國家，在正式建立憲政體制之前，「至少確保我們現在的美麗島憲法」。

而青平台的營隊學員也在審議討論時表示，中國欺壓反而凝聚臺灣人的認同，逐漸形成「臺灣民族主義」，並分享自己閱讀書籍《臺灣最好的時刻》當中的觀點，認為臺灣人共同經歷從美麗島到太陽花的民主成熟過程，才認為「臺灣人」是一個群體，這是臺灣民族的勾勒過程。