中研院法律學者蘇彥圖中華民國憲法制定者不屬臺灣共同體憑什麼限制臺灣人

作者
賴昀
發佈時間8/16/2020, 2:16:07 PM
最後更新8/17/2020, 3:47:48 PM

「憲法」對臺灣人的意義是什麼?民間團體「青平台」舉辦為期三天的「街頭公民實習營」營隊,於日前(13 日)邀請東吳法律系兼任講師王鼎棫和中研院學者蘇彥圖講解憲法議題,王鼎棫首先指出修憲是為了解決問題,而《中華民國憲法》帶來的第一個問題,就是臺灣人的國族認同問題,在國際上讓臺灣和中國的兩個政府在搶「中國」代表權,讓國際社會認為臺灣「不把自己視為一個國家」。蘇彥圖則稱臺灣為「老舊憲法下的新興民主」,指出現行《憲法》是在 70 多年前制定,而其他國家的憲法平均採用時程只有 19 年,「你真的確定 70 年前的人,是你同一個共同體的人嗎?」、「制定憲法的人都死啦,他憑什麼限制我?」他認為,「自由民主憲政是台灣的超級憲法,現行成文《憲法》不是我們的共識,沒有承載我們憲政共識」,而在臺灣正式建立自己的憲政體制前,至少必須確保目前的自由民主憲政秩序。

中央研究院法律學研究所副研究員蘇彥圖稱臺灣為「老舊憲法下的新興民主」。(攝影/賴昀)

中央研究院法律學研究所副研究員蘇彥圖稱臺灣為「老舊憲法下的新興民主」。(攝影/賴昀)

過往 7 次修憲帶來的影響

王鼎棫首先釐清「制憲」與「修憲」的不同,他說明,制憲是從無到有,例如現在若要制定一部「台灣共和國」憲法,不會有 SOP,能夠跳出既有的框架、跳出舊有《憲法》,做全新的思考,就像 1946 年南京國民大會制定《中華民國憲法》時,也沒有受到任何規定限制。

而「修憲」則是在現行《憲法》的舊有基礎上做調整,既有的基礎不能改動。不過,以《中華民國憲法》的歷史來說,這部《憲法》在 1946 年 12 月 25 日制定、1947 年實施後,旋即因國共內戰爆發,被《動員戡亂臨時條款》架空。王鼎棫指出,《憲法》本文規定總統只能連任一次,但是《臨時條款》卻允許總統連任次數不受限制,在大時代的氛圍下,各界預期時任中華民國總統的蔣介石將「當到死」,此外《臨時條款》還授權蔣介石可以做出「緊急處分」的極大行政權限。

緊急處分的權限有多大?王鼎棫舉例,在中華民國與美國斷交、中華人民共和國與美國建交之後,時任總統蔣經國以「發生重大變故」為由,下達中斷原訂舉行的中央立法委員增額補選的緊急處分。他嘆,如果放到現在,總統蔡英文若中斷選舉,必定引起大規模抗議,但是當年「蔣經國這樣幹,沒有人講話」,正因為《臨時條款》賦予的極大權力。

王鼎棫說,直到前總統李登輝上台後,總統的超大權力才得以鬆動。在至今的 7 次修憲中,有 6 次是李登輝如「縱貫線」般的去影響、帶動。在 1990 年,當時接任蔣經國的李登輝挾帶野百合學運的民間力量,與中國國民黨內以行政院長郝柏村為首的軍系抗衡,將人民的怨念凝聚成動能,形成修憲決議。他提到,當年野百合學運的訴求就包括「廢除萬年國會」,要讓「我們的選舉不再來自中國大陸,台灣要有自己的選舉」。

但是,即使得以啟動第一次修憲,萬年國大代表仍是實際進行修憲的人,而他們就在《憲法增修條文》前言留下「因應國家統一前」的文字,至今仍然影響台灣人的國族認同,給台灣人留下一個話柄。

東吳法律系兼任講師王鼎棫。(攝影/賴昀)

東吳法律系兼任講師王鼎棫。(攝影/賴昀)

1992 年,李登輝透過第二次修憲,將大法官、考試委員、監察委員等重要職務的人事提名權都交給總統,控制中華民國政府五分之四的人事,使自己的權力擴大。1994 年,第三次修憲時,總統由國民大會選舉改成人民直選,中國國民黨內反對李登輝的人士如陳履安、林洋港等人也從黨內分裂出來。

1997 年的修憲,李登輝把行政院長任命權直接放到自己身上,不再需要經過立法院同意。王鼎棫說明,李登輝不想要再被架空,而當年在立法院逐漸壯大的民進黨用授權立委對行政院長發出「不信任案」的權力和李登輝做出交換。隨後,李登輝進行凍省。

在 2005 年的第 7 次修憲,國民大會被廢除,修憲權力移交到立委身上,立委席次減半,王鼎棫說,如此一來,每一個立法委員所代表的人民數量變得非常之高,委員會內的人數也減少,裡面每個立委的影響力也就相形變大。

王鼎棫說,在李登輝透過修憲,擴大總統權力之後,卻也帶來疑慮:後續繼任的總統都是開明的嗎?回顧繼任的陳水扁爆發貪腐危機、馬英九也爆出跛腳危機,將在第二任期出現巨大爭議,他認為,這是強人主導政治局面,相隨帶來的強人危機。而按照第七次修憲訂下的條文,在 2020 年的現在,若無獲得 966 萬台灣公民的支持,修憲都是空談。

王鼎棫:修憲是為了解決問題

王鼎棫表示,「修憲不是一個時髦的用語,法律是一種工具,是改善社會的工具」,指出修憲是為了解決問題,「先有問題才會去找政策,然後將政策變成具體法律,對社會產生影響,接著又有新的問題,又再制定新的法律」,如此不斷循環、進步,而 2020 年的我們也正在進行反省,正在思考有什麼政策能解決現在出現的問題。

王鼎棫說,第一個問題,就是臺灣人的國族認同問題,這在國內和國外都產生爭議,對內是「中國國民黨的遺緒」,對外則是不被承認,因為「我們一直在《憲法》裡承認我們是中國的一部分」,在《增修條文》裡把臺灣變成中國的自由地區,因此對於對外國人來說,「如果你(臺灣)自己不想成為一個國家,我幹嘛承認你?」王鼎棫嘆,只有臺灣人「自己講中華民國是獨立國家,這是自 High」,在國際上必須獲得其他國家的承認才有效,但是國際上的現狀是臺灣和中國的兩個政府在搶「中國」的代表權。

王鼎棫以發生在日本的「光華寮事件」舉例,光華寮是二戰前,中國留日學生住的宿舍,由中華民國政府出資興建,戰後中華人民共和國來搶所有權,「 一個光華寮,各自表述」,後來在日本進行訴訟,日本最高法院判決中共勝訴,因為在訴訟進行中的 1970 年代,中共與美國建交,日本與中國「靠的比較近」,視中共為中國代表,而光華寮是中國所有,因此判給了中共,王鼎棫認為,此案說明「我們一直在跟中共搶中國代表權,永遠搶不贏中共」。

供中國留日學生住宿的宿舍光華寮,位於京都府京都市左京區北白川西町。(圖片來源:[Wikipedia](<a href="https://zh.wikipedia.org/wiki/File:Kokaryo-dormitory1.JPG">https://zh.wikipedia.org/wiki/File:Kokaryo-dormitory1.JPG</a>);作者:Ellery;授權條款:<strong>CC BY-SA 2.5</strong>)

供中國留日學生住宿的宿舍光華寮,位於京都府京都市左京區北白川西町。(圖片來源:Wikipedia;作者:Ellery;授權條款:CC BY-SA 2.5)

王鼎棫問,「我們到底需不需要把中國代表權修掉?」他說,中華民國政府統治不到的大陸地區是「虛擬領土」,並質問「習近平有繳過中華民國所得稅嗎?」像這樣不可能的事情,卻被寫在《憲法》裡面詳加規定。他說,《憲法》對內主張中國是我們的,對外則是在搶中國代表權,表達出的意涵就是「不把自己視為一個國家」。

此外,王鼎棫一一列出像是投票年齡、單一選區兩票制、人權自由、社會福利、總統與行政院長職權、考試院和監察院有沒有必要獨立成院等問題,這些問題都是需要透過修憲去改善,他提醒,個人煩惱和社會結構脫不了關係,「跟世俗的人討論修憲,必須尊重他對於生活起居的不滿足,站在地板上挺直腰桿再說話」。

蘇彥圖:你真的確定 70 年前的人,是你同一個共同體的人嗎?

中央研究院法律學研究所副研究員蘇彥圖則說,臺灣是在 1990 年代初期,國會改選後成為新興民主國家,在這之前「我們是威權國家」,而大部分的新興民主國家都會有一部新憲法,象徵與過去斷裂,用新憲法來開展新國家的政治,但是臺灣卻仍使用「老舊憲法」,蘇彥圖因此稱臺灣為「老舊憲法下的新興民主」。

蘇彥圖指出,臺灣至今仍使用一部 70 多年前制定的憲法,是「很特別、很獨特的一個現象」,因為世界上平均採用的一部憲法的時程,只有 19 年。他表示,在現實上,一部憲法不可能持續適用那麼久的時間,老舊的憲法還會出現一個問題,就是「制定憲法的人都死啦,他憑什麼限制我?」蘇彥圖舉例,像是日本、德國,憲法都是在二戰之後受到外國影響,因此很多本國人會覺得「這不是我的憲法」,在 70 多年前制定的《中華民國憲法》同理,「你真的確定 70 年前的人,是你同一個共同體的人嗎?」例如 2017 年的大法官第 748 號解釋,宣布不讓同性結婚是違憲,這在 20 年前,同志平權運動者祁家威第一次聲請釋憲時,甚至不被大法官認為是「憲法問題」。

在過去,臺灣經歷十多年的憲政改革,但其實都是以增修條文的形式,沒有變動憲法本文。蘇彥圖認為,在初次啟動憲改的 1990 年代初期,其實是台灣最有希望制憲的時刻,當時是「最理想的時刻,跟過去明確斷裂區隔」,而且當時的中國也不是現在的中國,但是臺灣仍然選擇修憲而非制憲,「因為還有很多人堅持說要保留法統」。「法統」是政治概念,像是堯舜禹湯周公孔子一樣的「道統」,是中華民族、漢民族正統觀念的延續,當時有很多人認為「憲法本文很神聖,不能動,有一天要帶回去(中國)」。

在 1997 年進行的凍省,使「省」這個單位虛級化,蘇彥圖表示當初很多人認為是考量行政效率,但蘇彥圖指出,還有另一個重要影響因素,是同年香港回歸中國,在那時的情境下,「臺灣更希望不要變成中國地方政府」,因此凍省的重要象徵意義就是表達「我希望中華民國就是臺灣」,雖然沒有明講,但是已經傳達出這樣的憲政意涵。

蘇彥圖問,「你真的確定 70 年前的人,是你同一個共同體的人嗎?」(攝影/賴昀)

蘇彥圖問,「你真的確定 70 年前的人,是你同一個共同體的人嗎?」(攝影/賴昀)

蘇彥圖:在正式建立憲政體制之前,至少確保我們現在的美麗島憲法

蘇彥圖認為,現在對於憲法問題的討論,有一個根本的問題,就是「怎麼定義憲法?」世界上的憲法,有成文憲法和不成文憲法,成文憲法是像《中華民國憲法》,而不成文憲法,是「實際上在運作的憲法,不一定寫在《憲法》裡,但有憲政上的重要性」,他認為雖然臺灣的憲政體制有一些爭議,但實際上仍有一套不成文的規則,例如大法官會依據「自由民主憲政秩序」,宣佈某條法律違憲,「自由民主憲政是台灣的超級憲法,現行成文《憲法》不是我們的共識,沒有承載我們憲政共識」。蘇彥圖將臺灣憲政秩序中,不成文的規則稱為「美麗島憲法」。

蘇彥圖表示,現行《憲法》是「暫時協議,大家都不滿意,但在沒有更好的之前,就先用它」,而對於臺灣憲政秩序的想像,臺灣人是透過實際的憲政運作去發展而來,是透過一次次選舉去確認,因此他說,「台灣其實是一個由選戰鍛造出來的國家」。

1999 年,李登輝提出兩國論,稱臺灣對中國是「特殊的國家對國家關係」,臺灣是主權獨立國家,名字叫中華民國。在過去,人們要確認「中華民國是不是指臺灣?不是的話,就不是一個民主國家」後來蔡英文使用「中華民國臺灣」這樣的名詞,蘇彥圖表示,從過去的「中華民國在臺灣」、「中華民國是臺灣」、「中華民國台灣」,後來直接叫「臺灣」都是不成文憲法的層次,並沒有被實際寫進成文憲法,因此很多人想用更進一步的制憲來解決問題,更進一步確保推動台灣民主。

前總統李登輝提出兩國論。(圖片來源:[Wikipedia](<a href="https://zh.wikipedia.org/wiki/File:Lee_Teng-hui_2004_(cropped).jpg">https://zh.wikipedia.org/wiki/File:Lee_Teng-hui_2004_(cropped).jpg</a>);作者:Jiang;授權條款:<strong>CC BY-SA 3.0</strong>)

前總統李登輝提出兩國論。(圖片來源:Wikipedia;作者:Jiang;授權條款:CC BY-SA 3.0)

蘇彥圖說,在現實中,中國會希望介入臺灣內部,並打壓臺灣國際地位,透過文攻武嚇各種方式來影響臺灣,「但當一個政治主張只能威脅、鬥爭,正當性就沒有了啦!」,就像香港人遭受中國政府剝奪各項政治權利,「你真的覺得香港人就摸摸鼻子,做中國人了嗎?同理,臺灣人就摸摸鼻子,不做臺灣人了嗎?」他坦言,臺灣目前的處境是很艱難,但至少我們要確立台灣是一個民主國家,在正式建立憲政體制之前,「至少確保我們現在的美麗島憲法」。

而青平台的營隊學員也在審議討論時表示,中國欺壓反而凝聚臺灣人的認同,逐漸形成「臺灣民族主義」,並分享自己閱讀書籍《臺灣最好的時刻》當中的觀點,認為臺灣人共同經歷從美麗島到太陽花的民主成熟過程,才認為「臺灣人」是一個群體,這是臺灣民族的勾勒過程。

註解

  1. 依據《憲法增修條文》第 12 條,通過修憲必須要有立法委員四分之一提議,四分之三出席,出席委員四分之三決議,才能提出修憲案。這代表修憲案要通過,至少需要獲得 85 席立委支持,之後須再經臺灣選舉人投票複決,有效同意票過選舉人總額之半數,依據中選會資料,2020 年臺灣有效選舉人數多達 19,311,105 人,這意味著要成功修憲,至少須獲得全國 966 萬票。